《瞭望》文章：破除卖地财政根基

　　当前财政体制改革应从调整政府间事权首先破题

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　薛凯沈锡权段羡菊

　　当前各地在加快发展的过程中，普遍出现地方政府高度依赖卖地、大量负债等“寅吃卯粮”的现象。

　　在《瞭望》新闻周刊记者调研采访中，部分专家和地方干部认为，应像严控“土地闸门”一样高度重视规范“财政水龙头”的问题，通过规范财政体制，规范各级政府的行为，加快财税体制改革。

　　当前我国财政体制的核心问题在于财权、事权不匹配，“财权相对集中在中央，事权相对分散在地方。”全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键在接受本刊记者采访时表示。

　　解决财权、事权不匹配，主要有调整政府间财权、调整政府间事权、完善转移支付等三种方法。由于我国各地经济社会发展差距较大，从维护中央权威、加强宏观调控等方面考虑，调整政府间财权也就是下放财权的空间不大。“这就使得调整政府间事权成为我国财政体制改革首先要解决的问题。”冯键认为。

　　理顺中央和地方支出责任

　　对中央和地方的事权划分，1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》曾做了原则划分，但是实际执行中，有关规定并未得到严格遵守。大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行；中央财政还安排了大量属于地方责任的基本建设、支农、文教卫生、科学、社会保障等专项转移支付。

　　当前亟待理顺中央和地方政府的支出责任。专家建议，应适当加大中央财政的支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出划归中央。对于属于中央支出责任的事务，有些可委托地方管理，但资金由中央全额安排；对属于地方支出责任的事务，中央不再安排具体的支出项目。中央制定新的支出政策，一般不在年度预算执行中出台，应列入下年度预算安排，对执行新政策有困难的地方，应由中央财政通过增加转移支付给予保障。

　　浙江省财政厅总预算局副局长倪学军说，在日本，每条河流的归属都划分得很清楚，其中一级河流就归中央管，跨省公路也归中央管。但我国就比较混乱，比如高铁项目本来是跨省的，却属于中央与地方共建，而且收益又全部归中央。高速公路也是主要由地方建设，由于各地积极性不一样，经常出现高速公路在省际之间形成“断头路”。

　　冯健说，考虑到“事权”涉及事务的决策权和执行权，在中央与地方之间很难划分清楚，建议党中央、国务院责成中编办、财政部、国家发改委等部门，对科学界定政府支出范围、科学划分中央与地方政府支出责任等进行进一步的专题研究。

　　规范转移支付

　　转移支付是我国现行财政体制的重要组成部分，对解决区域发展不平衡等问题起到了至关重要的作用。但转移支付资金分配不公开、不透明、不规范等问题也非常严重，直接影响到国家财政资金的有效运用。调研采访中，部分专家和地方干部对本刊记者表示，当前亟待以极大的改革勇气，破除部门阻挠，改革和完善财政转移支付制度：

　　一是以公开透明防腐败、促效率。目前中央对地方的大量专项转移支付，都没有在中央预算中详细列出；有的专项资金的分配管理办法至今没有公开。专家建议，应将各种财政转移支付资金来源、用途、计算公式、管理办法等报同级人大常委会备案，并向社会公布。

　　二是明确转移支付的具体标准。浙江省乐清市委书记潘孝政建议，应改进转移支付的测算方法，在“标准收入”和“标准支出”的测算时，选取那些不易人为控制、能够反映地方收入能力及支出需要的客观性因素，特别是人口数量、人均地方财政收入和财政供养人口等因素。

　　三是清理合并有关专项。据全国人大常委会统计，2005年中央对地方的239个专项中，有41项存在内容交叉重合问题，涉及资金156亿元；有71项直接涉及县乡村，涉及资金546亿元，具体分配到4.4万多个项目。专家建议，对这些专项应进行清理和整合，凡属于地方支出责任的事务，中央不再安排专项，一些重复交叉的项目应进行合并。

　　四是加强监督和评估。应建立健全财政转移支付评估和考核体系，不按法律规定分配、拨付、使用财政转移支付资金的违法行为，应追究其法律责任。转移支付资金应规定其资金拨付的进度，防止年终大量结转。

　　五是建立严格的准入和淘汰制度。对于专项的设立应有明确的法律规定，并且只有国务院才有批准权。对于一些已经达到政策预期，或者已经过时的专项，应予以取消。

　　六是尽快出台财政转移支付法。据了解，早在2004年，全国人大常委会、财政部、国家发改委等部门就组成了财政转移支付法起草组，并进行了基础研究、专家论证、全国性调研和国外考察活动，并在2006年拟出法律草案内部试拟稿。但国务院有关部门建议先由国务院制定转移支付条例，并承诺在2009年出台，但几年过去了，这一条例一直没有出台。

　　为地方确立稳定财源

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，当前我国各地之所以出现“土地财政”和大量债务，主要原因一是地方税体系没有成形，二是地方缺乏规范的阳光融资渠道。地方政府要贯彻自己的发展战略、出政绩，只能通过卖地、借债来筹资，但这导致后面的几届政府都丧失了可能的资金来源，并背上沉重的债务包袱。

　　一些专家和地方干部认为，要消除科学发展动力不足的问题，国家应从财税体制上进行调整，为地方政府确立稳定的财源：

　　首先是优化财政体制，调动地方发展经济、做大税源的积极性。一些地方干部说，如果各地都提出多要点钱，中央财政肯定难以承受，但是现行财税体制可以考虑有所调整。按现行体制，地方上交中央“两税”(增值税和消费税)增量的0.3返还地方，由于是环比，地方所得的比重逐年下降。在一些经济较为发达的地区，出现了“财政总收入增长越多，地方财政收入所占比重就越小”的状况。并且，上划中央“企业所得税、个人所得税”税收返还收入，以2007年决算为基数核定，一直没有变化。一些地方干部建议，国家能适当增加上划中央收入后的返还比例和金额，以鼓励地方政府发展经济的积极性。倪学军说，关税由中央征收，但退税却要由中央和地方共同负担，2009年浙江省的退税额达到62亿元，一些地方出口积极性受挫，建议出口退税全部由中央承担。

　　其次，尽快出台房地产税。贾康说，在美国，地方政府的主要支柱财源就是房地产税。在我国，可以通过开征这一税种，使地方政府获得稳定持续的税收来源，并有助于解决当前日益严重的贫富差距拉大等问题。

　　再次，规范政府债务管理。贾康认为，对于地方债和地方融资平台，不能简单地一棍子打死。比如前几年各地进行的大规模的棚户区改造，如果没有地方融资平台的支撑，是绝对不可能完成的。因此，应采取有堵有疏、疏堵结合的办法，把地方负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等举措逐渐消化掉，同时通过法律、制度建设，规范政府债务的发行、使用、监督等。□