《瞭望》文章：为能源安全与低碳变革做好安排

　　经济发展方式的转变需要以加快能源发展方式转变为抓手，“十二五”期间，应为能源安全与低碳变革做好制度安排

　　文/陈新华(北京国际能源专家俱乐部总裁)

　　“十二五”是我国经济发展模式转型的关键时期。经济发展方式的转变需要以加快能源发展方式转变为抓手，而能源发展方式的转变则要求加快能源及其相关领域的体制机制改革。“十二五”期间，应为能源安全与低碳变革做好制度安排。

　　首先是建立节能工作的长效机制。节能优先是我国能源发展的基本国策，也是实现低碳发展的第一战略。能源规划不能只做能源供应的加法，也要做能源需求侧的减法。需求侧管理要创新理念和方式，花大力气建设与完善节能市场机制，综合运用法律、行政和经济手段来降低和引导全社会的能源需求，彻底扭转地方政府和企业领导人只重视产能扩展建设，轻视节能投资的惯性，将节能优先战略体现到经济社会生活的方方面面，而不是简单地设定一个总量目标再通过行政措施落实。

　　其次是做好传统化石能源高效率、低污染、低排放利用的机制设计与安排。煤炭在很长的时期内还将是我国能源供应的主力，其高效、清洁、低排放使用是非常紧迫的问题。燃煤设备污染控制不光是在发电领域，更重要的是要设法控制全国几百万个工业燃煤锅炉的污染物排放。这迫切要求在地方层面加强环境监管能力。煤炭从燃料变原料是好的发展趋势，但国家对煤化工(包括煤制油和煤制天然气)要统筹考虑，充分比较煤炭利用的多种方式。要在全国范围内乃至全球市场的范畴内考虑我国煤化工的优劣势，不能任凭地方和企业“逢煤必化”。

　　天然气是“十二五”期间大幅度改善我国能源结构最现实、最着力的抓手。天然气是解决风能、太阳能等可再生能源发电间歇性问题的“伙伴能源”，在能源低碳转型中起着桥梁作用。天然气的大规模发展要理顺天然气与煤炭、天然气与电力、天然气与相关市政产业、天然气垄断与监管、天然气成本、定价与税收等几大关系，“理直”才能“气壮”。

　　第三是同步推进能源体制的多方面改革，消除电荒、油荒和气荒体制机制隐患。能源价格改革必须与体制改革结合在一起才能生效，可以以价格市场化改革为核心推动体制改革。解决“计划电、市场煤”的煤电矛盾，不仅需要进一步推动电力体制改革，还需要将煤、电、铁路体制改革统筹考虑才能有效。在石油领域，只有“开放”与“放开”市场，石油安全的奠基石——多元化，才能有多元的市场主体来支持。

　　要对石油和天然气实施不同的发展战略、政策法规与监管方法，把“油气行业”混为一谈必然导致重油轻气的局面。要尽快出台有利于天然气(包括煤层气和页岩气)行业健康发展的“国家天然气法”或“天然气管理条例”，开放上游资源开发，落实强制性的“第三方准入”机制，打破垂直垄断经营。

　　第四是为新兴能源产业理顺发展关系，建立市场接纳机制。“十二五”期间，新兴能源发展要更重视质量，注重实实在在的千瓦时，而不是装机容量的千瓦。政策关注也要从装机容量这一“点”改为整个产业的“链”和相关能源系统的“面”。这需要协调风力和太阳能电源发展与电网吸纳能力建设的节奏，要基于风、光等分散式资源与水、核、煤等集中式资源的区别，合理制定可再生能源发展的发展模式，更多地鼓励分布式可再生能源的就地利用。要适度开放核电投资主体，并在充分重视生态与移民问题的前提下加快水电开发。

　　第五是打破体制壁垒，为在全国范围内进行能源系统优化提供必要条件。智能能源系统不应局限于通过信息技术实现能源的供需互动，还要包括各种能源之间的优化互补和各地区之间的分工合作。在我国广袤的国土上，整体能源系统(包括传统能源的煤电油气热冷储运，风光水核等新兴能源)在东西南北的交叉并行中具有巨大的优化与梯级利用潜力。这需要在体制上打破各个能源行业、企业和地区之间的条框壁垒，改变传统能源行业以主营业务为主、主营业务相对垄断的垂直一体化管理方式，建立符合能源发展新特点的行业管理模式。

　　最后也是非常关键的一点是要为政府的职能转变提供组织保障与体制条件。能源市场化改革需要政府转变职能，减少微观管理，加强宏观层面的战略、产业政策与规划工作，提高执政与监管能力。我国能源产业发展至今，技术性与专业性越来越强，行业/企业之间的竞争也变得非常激烈。能源决策需要在政府内部有强大的独立研究能力来支撑。只有以强大的专业技术研究为基础，政府才能在能源决策平衡中作出合理的选择。

　　多头管理是我国能源管理体制的痼疾：国家能源局不管需求侧的节能，能源定价在发改委，环境监管在环保部，石油的进出口和市场管理归属商务部，能源资源矿权管理在国土资源部，核电的运行管理在核安全局，城市燃气在住建部。许多国有公司还兼有政府的管理职能。克服这一顽疾需要进一步改革国家能源局的管理职能，并建立相应的问责机制。□