为了换取城镇建设用地指标，将农民的宅基地复垦来增加的耕地，从而强迫农民搬出平房，搬上楼房住。实行此运动目的，是将农民的宅基地复垦，用增加的耕地量换取城镇建设用地指标。于是，在“拆村并居”、“新农村建设”等口号下，无数村庄消失了，被迫住进楼房的农民生活也受到了极大影响。

李铁蔡继明做客谈农民为何“被上楼” 来源：中青在线

　　新浪网联合中国青年报、中青在线特别邀请中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁、全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任、民进中央常委、最高人民检察院特邀检察员蔡继明共同探讨。以下为访谈实录：

　　主持人：各位网友大家好，这里是中国青年报、中青在线和新浪网联合进行的两会访谈节目。今天非常我们邀请到中国城市和小城镇发展中心的李铁主任和全国政协委员、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心的蔡继明教授。

　　今天我们主要讨论的主题是农民“被上楼”的事情。自去年以来大量被媒体报道的事情之一就是农民“被上楼”。所谓“被上楼”，就是农村村民的宅基地被收走了，农民被安置到一个集中的小区里面，宅基地被复垦，复垦了以后出现了很多这样的事情，特别是在山东、河北。

　　先问一下蔡继明教授，您认为农民“被上楼”这种现象出现的原因是什么？

　　蔡继明：一方面在城市化进程当中，可能要占用耕地、占用土地。但另一方面，我们出于粮食安全的考虑，又有18亿亩耕地的红线不能突破。所以，很多地方政府就要寻找城市建设用地的来源。除了在市区内搞拆迁，也就盯住了农民集体建设用地。因此，在这个过程当中，可能就会出现把农民相对的集中到一个楼房、小区里边居住，把节省的宅基地复垦，得到建设用地的指标，才有可能在城市周边占用耕地。

　　主持人：想问一下李铁主任，农民“被上楼”，复垦了以后就可以获得新的建设用地的指标。这有什么样的政策依据吗？

　　李铁：这是国务院的有关政策，由国土资源部、发改委直接参与，这个政策出台非常重要的背景就是像蔡老师讲的，我们国家的耕地保护面临的形势很严峻。但同时我国农村集体建设用地比较粗犷，全国农村集体建设用地占17万平方公里，而城镇建设用地仅占5万平方公里，农村人均占地的面积远远大于城市，城市占地面积80—100平米，农村占地大约是260平米。

　　这样是否通过有效的利用土地资源合理配置农村建设用地，为城市经济发展做一些贡献，在一些地方就开始了土地增产的试验。最早是在天津东丽区华明镇，把12个村1万多口人，大概2万多亩地进行整合，因为是城郊区，农民集中迁入到新建小区，按照标准化的配置建设楼房，各种配套设施，包括学校、医院等等。这个建设在整个实验上很成功，一个是农民彻底拥有了新房，搬进了新房。

　　主持人：农民很满意吗？

　　李铁：目前来看绝大部分农民都满意。大概安置农民用了3千多亩地，还有3千多亩地进行涉及到土地出让金，包括一系列的开发对农民进行补偿，这是一个过程。天津这样做，相比过去来讲，有一定的积极性。

　　以前我们是低价占耕地，现在我们耕地这条红线已经被堵死了，怎么解决城市发展用地的问题？就要求城市必须要有新的思路去进行探索。严格意义上讲，土地是集体所有，集体的土地应该有一定自己开发的权利，但是在我们国家目前的体制下，集体所有目前为止，从土地相关的法律上规定，农民暂时不可能进入一级开发，只有城市有开发权。这个过程中通过宅基地置换的方式使农民进入新镇、新楼、新的小区，改变农民的营收状况，增加城市开发的用地补偿，相对过去低价占耕地是一个进步，但只是一个进步。补偿标准提高了，新楼住了，要解决学校所有的基础设施建设，这时这个进步是有一定意义的。

　　四川也在做这种探索，也取得很好的效果。但是最重要的前提，你讲的“被上楼”，这是一个补偿过程的一个积极的探索，但并不是最终目标。所谓最终目标，它应该是解决农民的集体土地是不是能进入一级市场开发。

　　现在在很多地方复制这种经验和模式的情况下，就存在很多问题。第一，具不具备能力来进行这种开发。你有没有好的条件来补偿农民。因为农民原来的居住条件到新楼一定有一个差价，没有这个补偿能力，强迫农民进入新建的楼房，就会导致侵占农民的权益。

　　在整个过程中，我们是直接参与了这个实践。在很多地方都要复制这个过程，是不是搞小区建设，解决农民进楼。我就直接告诉一些地方政府官员，要看第一，你在什么地方，这个地方一定要开发得起。第二，这个地方的农民，大概从事非农产业的有多少。第三，农民的消费习惯和农民的收入是不是能支撑他搬到楼里新的消费形式。

　　比如说在云南的一个地方，一个州长跟我谈他们要搞这种新农村建设“被上楼”，结果忽视另一条，农民搬上新居以后一切要花钱，水费、电费要花钱，要交物业费、卫生费，原来有自己的一亩三分地，可以自己种菜，现在要买菜，要买冰箱、电视，等于原来这些方面不用花钱，现在要花钱，等于消费的成本要支出一大块，这是很多政府官员没想到的，认为你住进新楼就是一件好事，但是农民并不愿意住进新楼，因为消费增加。

　　再就是产权问题，这个楼有没有产权，收入是不是可以足够的弥补现有的消费。在这里，农民“被上楼”这件事情，它是要根据实际情况，根据各地的经济发展水平的状况，只是一种探索，但不是我们现在未来在城乡集体建设用地改革的最终目标。

　　主持人：请教蔡教授，一些地方政府为什么利用增减挂钩这个办法的时候，他们有那么大冲动实行这个东西？他们的出发点在哪里？难道只是为了城市要发展，要盖厂房，城市要扩张吗？是不是跟现在溢价比较高土地财政有关系？

　　蔡继明：这方面我们不能完全把地方政府妖魔化，好像都是为追逐自身的利益。因为党中央国务院一再强调统筹城乡发展，一方面要加快城市化进程，另一方面也要加快新农村建设。所以，地方政府也是本着这样一个基本战略，一部分农民进了城，还有一部分农民留在了农村，等待进城。总而言之，最后还会留下一部分农民永远都不会进城。因此，对农村生活环境的改善，特别是住房，这也是地方政府应该承担的一个责任。

　　因此，刚才谈到的一种现象，两方面原因都有，除了我前面所说的统筹城乡发展的角度，要考虑新农村建设。另一方面也的的确确是和地方政府的土地财政有直接的关系。也就是说在城市自身的发展空间已经受到严重制约的情况下，占用耕地已经不太可能，刚才李主任说到，人们自然会盯到农村集体建设用地。当然从土地资源合理配置的角度，也是应该的，本来城市化的含义就在于随着大量的农村人口进入城市，人均占用的耕地都会相应的减少。现在大量的农村集体建设用地是在粗放的、无效率的使用，通过这样一个整合，在城市建设用地扩展，而农村的耕地又不减少的情况下，我觉得这也是一个值得肯定的做法。

　　主持人：但是这里面有一个问题，有一个动态的占补平衡，占的可能是耕地，补的可能是原来的宅基地给复垦了，复垦的地肯定没有原来的耕地更适合耕种，产量还有土地的优质，这方面的问题有没有考虑到？表面上看数字是差不多的，但是以后会不会影响粮食产量？

　　蔡继明：原则上不单纯是一个数量问题，肯定是要考虑到质量。

　　李铁：退宅还田要保证原来的耕田水平，花钱是做得到的，毕竟农民盖的房都是砖瓦房，不是钢筋混凝土建的。大家都认为地方政府在土地财政上巨大利益，一方面是房价上涨，一方面是农民利益受到很大侵犯。我正好借这个机会有必要把这个事解释清楚。

　　一方面地方是为了土地财政，解决经济发展空间，我们要推进城市化，首先要解决非农就业，而非农就业不能在空中就业，一定要在土地上进行就业。目前国家给的土地很有限。但是我要招商引资，要解决大量的工厂进入，就一定要开辟空间。而这一块我们国家的招商引资政策非常非常廉价，大量企业用地的价格很低，完全低于土地成本，我们很多城市居民只看到房地产开发商开发这一块土地价格很高，但是我们国家工业用地的土地出让价格低于世界水平很多，几乎是零地价或者是低地价，每亩10万块钱，往往低于土地出让金，这是所有网民现在看不到。而这一块工业开发区用地的面积远远高于我们现在的房地产开发面积。

　　要解决非农就业，解决城市化，必须要解决非农产业发展用地的问题，而发展用地补偿的价格，基础设施的价格由谁提供？是由政府提供的。所以，土地出让金，我们只看到把它妖魔化了，实际上土地出让金最重要的使用方向基本是用来用公共服务设施建设、城市基础设施建设和工业开发区的建设，很少政府利益是用于私人。当然这方面会有很多黑洞，也有很多腐败现象，但不在我们的讨论范围内。绝大部分的土地出让金的使用是这样的。

　　第二，要解决用地，就一定要有土地出让金，这一点是不用说的，在这件事情上，我们应该把它澄清。

　　还有一个关于对农民占用集体耕地这个问题，占用集体用地很重要的一条，现在我们面临一个非常大的制度障碍，就是农村集体建设用地也是一种公有制，在目前的情况下不好进入一级市场，起码我们没有开这个口。我的最终目标是希望集体土地可以进入一级市场，但是在过渡情况下，城市要发展，要解决城市用地空间的时候这只是一个权宜之计，要解决城市发展用地，而现在国家给的土地指标相对紧张，基本上不足，比如我们现在每年的用地指标是几百万亩，而几百万亩相当大部分解决什么呢？大项目、高速公路、高速铁路、机场、大型项目占用用地远远高于城市化的用地。

　　主持人：举一个例子，像山东肥城每年的用地需求是3000亩—4000亩，但是国家每年批的用地指标是400—500亩。这里边有一个很大的落差，他们可能就需要有这个增减挂钩的办法。

　　李铁：但是增减挂钩在国内是严格规范，仍然是按试点来运行，不是全部放开的。在国家规定的一些省区的试点之内规范操作、封闭运行，不是全面放开，指标是不可以扩张的。

　　蔡继明：不能跨市县更不能跨省。

　　李铁：规定是市以内，不能跨县。第一要指标控制，列入国家每年建设用地指标。第二，要封闭运行。第三，试点操作。是探索性，而不是完全放开。但是这几年出现什么情况呢？有些地方政府盲目扩大了试点范围，不管有条件还是没条件，为了招商引资，为了解决土地财政的需要，大量扩展试点的规模，这已经被目前国务院的政策完全给否定掉了。

　　蔡继明：这里边我补充一下刚才李主任谈的，我非常赞成李主任说的，这是一个试点，是一个过渡的做法。从长远的发展来讲，应该是农村集体建设用地进入市场，按照十七届三中全会的精神，农村集体建设用地进入市场，这就意味着我们要建立城乡统一的建设用地市场。

　　农村集体建设用地进入市场，就跟国有城市建设用地应该做到同地同权同价。如果真做这到一步就不需要增减挂钩，所谓增减挂钩就是在现行的体制下，就是《宪法》规定城市的土地一定归国家所有，农村的土地归集体所有，还有有关的土地管理法，你要搞建设开发，必须得申请使用国有土地。我们既要不违背现行的法律法规，同时要解决城市化进程当中土地供给和需求的矛盾，所以来一个增减挂钩，实际上这个增减挂钩既是一个改进，比如原来农民土地不能增值，又占用大量建设用地。这边土地有大量的增值空间，但是按照规划属于农业用地，这就是一个资源没有做到有效的配置，通过增减挂钩，应该说是一个双赢、多赢的结果。但是它增减挂钩的目的，整个做法是建立在把农村的集体土地征收为国有土地。

　　一方面它符合法律的规定，但是另一方面我们的《宪法》也强调，政府应该出于公共利益的需要去征收农民的土地，实际上在城市建设当中大量的用地并不是公共利益，你可以说发展经济，搞开发，招商引资，但是它并不是直接的公共利益。因此，从这个意义上来讲，它也并不完全符合法律的精神。所以，最终我们改革的目标应该是让农村集体建设用地直接进入市场，而不是通过增减挂钩的形式来解决土地资源合理的配置。

　　主持人：但是目前试行的就是增减挂钩，目前现有的情况下，怎么保证农民对他们宅基地权益的保护呢？现在在山东的一些地方就发生了因为政府想把宅基地给占了，农民又不愿意离开，出现了一些殴打农民的现象。在现有的条件下，怎么保障农民的权益？

　　蔡继明：其实刚才讨论的这个主题就是“被上楼”，关键是“被”字。如果农民自愿的上楼，得到了合理的补偿，生产方式、生活方式也都有了相应的改善，像有一些成功的案例，特别是刚才李主任也谈到天津东丽区的华明镇，我也去考察过，我们得到的信息，他们是叫做90%的人赞成，5%还是百分之多少的人不反对，一定要做到这一点，市政府给下面的规定，要做到宅基地换房一定要90%的人满意，另外5%或者10%的人，即使不赞成，但是也不反对，持一个两可的态度。

　　官方给我们提供的信息，以及我们去实际考察，大体上也能够印证，当然也有一些记者提供一些相反的情况，违背农民意愿的情况。

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