两会特别报道：中国的机会
《瞭望》文章：中国的机会
很大程度上，中国社会能否顺利转型，冲出“历史的三峡”，在此一役
文/《瞭望》新闻周刊记者王军
千呼万唤之中，保障性住房建设提速。
3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中提出，今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套。
2月28日，住房和城乡建设部发布消息：未来五年，中国计划新建保障性住房3600万套。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%～8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。
相比去年580万套保障房建设任务，今年1000万套保障房建设计划，数量增加了72%，并与去年全年商品住房销售总量相当，共需投资约1.4万亿元，相当于去年中国全社会固定资产投资总额的1/20。
这是1998年住房制度改革之后，中国政府推出的最大规模保障房建设计划。
“我想中央已经下了这个决心，”2月27日，温家宝在中国政府网、新华网与网民交谈时说，“保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向。”
八年调控
提交全国两会讨论的“十二五”规划纲要(草案)在“健全住房供应体系”中提出：“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房家庭，实行廉租住房保障。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买相结合的制度。”
随着保障性住房大规模建成使用，中国可望进入“保障归保障、市场归市场”的住房双轨制时代，对既有的住房供应结构作出矫正。
2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)，提出“房地产业已成为国民经济的支柱产业”，并将1998年确立的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，改变为“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。
这之后，由于过度强调住房的经济发展功能忽视了住房的保障功能，房地产这个“支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式，经营土地成为政府拉动投资增长和增加财政收入的“法宝”。
城市化的负面问题日益显现——它既通过强制性的征地拆迁，以非市场价格的补偿，从被征地农民与被拆迁市民那里转移财富，在城乡之间与城市内部，形成城市化初次分配的“剪刀差”；又通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富，导致有房者愈富，无房者愈穷，形成城市化二次分配的“剪刀差”。
与这个过程相伴的是越调越高的房价。从2003年的121号文，到2005年的“国八条”、2006年的“国六条”，再到2010年的“新国十条”，八年之间，房地产调控如同车轮战，终难拦房价“报复性”增长。在一线城市，已冲至高位的房价即使在银行能够承受的范围内有所回落，普通收入民众也难以企及。
“北京房价2万还是3万，对普通老百姓来说根本就没有痛苦，他们有什么痛苦呢？”2010年3月，全国工商联主席黄孟复在政协工商联界别讨论会上说，“2万我买不起，涨到3万我还是买不起。这样跟普通老百姓根本就没有关系。除非降到3000元，可能吗？”
与此形成反差的，是保障性住房建设滞后。2010年10月，中国指数研究院发布《我国保障性住房研究报告》，指出“供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象，而保障性住房用地在计划目标中占比就严重不足”，“仅从2010年的全国住房用地供应计划来看，廉租房用地计划供应总量占供地计划总量的4%，经济适用房用地占比为9%，20%为棚改房用地，商品住房用地(包括中小套型)却占据了整个供地计划的67%。对于解决大中城市中低收入者居住问题意义重大的廉租住房只有4%的份额，加上经济适用房用地，保障性住房用地总量也不过占计划供地总量的13%。”
在这样的情况下，单纯希望通过打压房价来解决民众安居，无异于将不同层次的住房需求驱赶至商品住房这根独木桥上，还为炒家压低了建仓成本。
保障房金融之阀
3月5日，温家宝在政府工作报告中认为，中国发展的有利条件和长期向好的趋势没有改变，优势包括“市场需求潜力巨大，资金供给充裕”。
那么，如何通过良善的政策设计，以充足的流动性来适应巨大的市场需求？既往的住房政策之弊，及其累积的经济社会矛盾，已将这个问题的解决推向一决胜负的关口。
中国2002年加入世贸之后，对外出口增长迅猛，外汇储备急剧增加，人民币对冲超发。在这样的货币环境下，适时设计一个能够大规模吸纳流动性并提供稳定回报的项目，是中国经济实现可持续增长的重大战略问题。
城市规划学者赵燕菁2005年起不断在《瞭望》新闻周刊发表文章，呼吁将保障性住房建设作为国家重大发展战略，实行保障房与商品房区隔并立的双轨制，以先租后售等方式，把保障房发展为良性金融产品，使之成为暴涨的流动性的“分洪区”，大规模拉动内需。
2010年3月，赵燕菁撰文指出，住宅具有二次分配社会财富的特殊功能，房地产政策攸关执政基础，只要在城市化过程中，建立起“无产者”转化为“有产者”的稳定机制，大规模的经济转型，就不再是社会不稳定的危险期，而是走向更高层次稳定社会的有序过程。
2011年3月9日，住房和城乡建设部副部长齐骥在全国人大新闻中心召开的记者会上说，“为了确保今年1000万套保障性安居工程资金的落实，我们还提出和建议了一系列的财政、金融等支持政策，比如说去年开始，全国清理各个地方的融资平台，保留了为支持保障性安居工程建设的融资平台，这个融资平台可以继续运作而且要发展。另外，我们还开展了利用公积金贷款支持保障性住房建设的试点工作，去年计划了400多亿元，今年还要有这样一个指标。”
他透露，“很快会制定金融机构支持保障性安居工程建设特别是公共租赁住房建设的中长期贷款政策。政策的设计，通过政府补助、注入资本金或者贴息，然后再通过商业银行贷款，大大提高融资的能力。”
将保障性住房作为一种战略性金融产品来开发，已进入决策层视野。而在过去的几年里，流动性由于寻不到安全出路，四处泛滥。受刺激增长政策的影响，流动性大规模涌入房地产市场，垄断性企业及上市公司，以一掷千金之势，制造着一个又一个“地王”，将“高地价→高股价→更高地价”演绎至极。
2010年房地产调控政策密集出台，大量的流动性从房地产市场撤出，进入消费品市场，导致消费者物价指数上涨。在这样的形势下，打开保障性住房的金融之阀，让困兽般的流动性“安澜”于巨大的投资洼地，是不容迟疑的选择。
关键一役
中国的机会还蕴藏在农村的土地里。长期以来，因政策限制而失去财产属性的农地，一旦被“还权赋能”，就可大规模地吸纳流动性，释放空前发展潜力。
1998年，为应对亚洲金融危机，中国政府启动住房制度改革，将沉睡在城市土地里的财富唤醒，一举拉动国内需求，创造了高增长、低通胀的发展奇迹。
当下，扩内需、调结构、减顺差、促平衡，已是实现中国经济健康发展的关键。此刻，保障性住房建设与农村土地制度改革，能否像1998年房改那样完成历史使命，有待进一步观察。
2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
2011年1月，《城市房屋拆迁管理条例》废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行，行政强制拆迁被废除，市场价值补偿原则获确立，被拆迁人的权益得到更多保障。
以非市场价格强征农地、强拆民房的行为受到政策法规的限制。公民的财产权在城市化进程中扮演着日益重要的角色。
这可能促使中国的城市化，由土地财政模式转向不动产税模式；强拆式的城市化也可望演变为契约式的城市化——不动产税可望成为城市不动产拥有者为公共服务付费的公正方式，并为城市周边农民加入城市成为市民打开付费通道，城乡统一的建设用地市场可望形成。
一系列深层次改革将由此引发。所幸的是，大规模保障性住房建设计划已经启动，住房保障法在加快制定，它们在为不断走向深入的改革打造一个安全的平台。
很大程度上，中国社会能否顺利转型，冲出“历史的三峡”，在此一役。□
《瞭望》文章：下一个十年
“现在，公共财政有了富余，再不搞小城镇，问题就大了。未来十年，有两亿多农村人口需要进城，难道让他们全进大城市？”
文/《瞭望》新闻周刊记者王军
2007年1月，建设部组织制定的《全国城镇体系规划(2006～2020年)》杀青，之后进入审批程序，再后悄无音讯。
“它被束之高阁了，”一位知情人士告诉本刊记者，“部委之间意见不一，有的部门说区域规划应该由他们负责，建设部也没有再争，最后，只能出书了。”
2010年12月，历时6年编制的这部规划由商务印书馆出版，封底写道：“作为新中国成立以来第一部公开发行的关于全国城镇体系规划的权威著作，本书对广大规划、科研和行政人员有重要的参考价值。”
《中华人民共和国城乡规划法》规定，“国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。”
从目前情况看，中国何时有一部由国务院批准的全国城镇体系法定规划，尚是未知。
全局与局部的冲突
“全国城镇体系规划是城乡规划中最顶层的法定规划，是关于全国城镇发展和城镇空间布局的统筹安排，是积极稳妥推进城镇化的重要政策依据，也是各地制定省域城镇体系规划和城市总体规划的依据。”原建设部部长汪光焘在《全国城镇体系规划(2006～2020年)》一书的序言中写道，“科学编制全国城镇体系规划，是城镇化发展的客观要求，是城乡建设部门的重要职责。”
2005年9月，中共中央总书记胡锦涛在主持政治局第二十五次集体学习时，要求“加快全国城镇体系规划的编制”。
胡锦涛指出，要坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。
这之后，“建设部积极转变观念，统一思想认识，确立了坚持统筹城乡发展、促进区域协调、完善市场机制、扩大对外开放，坚持立足于节约资源、保护环境为前提的编制全国城镇体系规划的指导思想和原则。”汪光焘在序言中说。
彼时，在全国城镇体系规划缺失的情况下，省域城镇体系规划已经展开。1998年，建设部发出《关于加强省域城镇体系规划的通知》，历时十年，各地的这项规划基本编完。
国家发展和改革委员会有关人士对此颇有微词。“全国的还没出来，就搞省域的，这当然不合理。”2005年，在“十一五”规划纲要勾勒出区域发展框架之后，发改委规划司的一位负责人向本刊记者表示，“我们一直反对搞省域城镇体系规划，认为做了没用。”
理由是：“行政区并不等同于经济区，以行政区为单元来做城镇体系规划，就难以把周边的因素考虑进去，结果就是现有的省域城镇体系规划都是一个模子，都是以省会为中心的城镇体系格局。而在区域经济协作快速发展的今天，一些城市与邻省经济的密切程度，已大大高于本省。”
中国城市规划设计研究院联合多家科研机构共同承担《全国城镇体系规划(2006～2020年)》编制工作。各地先期完成的省域城镇体系规划给这项工作制造了麻烦——各省之间的发展意图互不衔接，互不配合，矛盾很大。
在无大盘约束的情况下，城市总体规划由地方分散编制，自下而上审批，审批单位欲遏制地方做大规模的倾向，多有论出无据之感。1990年代，在各地城市总体规划的修编中，出现这等怪事：至2010年，各城市规划人口相加，竟达20亿人。
“计划”改“规划”之后
2005年10月，中共十六届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。在这份文件里，“五年计划”被改称为“五年规划”。
国家发改委也从五年计划的主管部门，变成五年规划的主管部门。这之后，在中国政府的规划体系中，最高层次的五年规划，如何与建设部主管的城市总体规划、国土资源部主管的土地利用规划相衔接，成为一大问题。
发改委在研究“十一五”规划之初，曾试图将城市总体规划和土地利用规划作为专项规划，纳入国家完整的规划体系。可是，这三大规划的主管部门，在国务院法制办召开的磋商会上，不欢而散。
“谁都认为自己主管的规划才是总体规划。”发改委的一位官员对本刊记者说。
这之后，三大规划各行其道，诸多矛盾由此引发。
在中共中央关于“十一五”规划的建议中，“促进区域协调发展”被单列为一节，其中关于“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”的表述，表明发改委不能再像过去那样只抓生产要素的“条条”，它还必须统揽区域发展的“块块”。这也加大了《全国城镇体系规划(2006～2020年)》的审批中部门之间的摩擦。
2011年3月5日提请十一届全国人大四次会议审查的“十二五”规划纲要(草案)，沿用了十年前首次写入“五年计划”的提法：“积极稳妥推进城镇化”。内容包括：构建城市化战略格局、稳步推进农业转移人口转为城镇居民、增强城镇综合承载能力。
在关于“构建城市化战略格局”的表述中，“十二五”规划纲要(草案)提出：“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。”
规划纲要(草案)还提出：“在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。”
以上说法，已带有全国城镇体系规划的味道了。
“再不搞小城镇，问题就大了”
“我们在城市化率未达到50%的时候，出现了一批大城市，它们进入了世界大城市的序列。”中国城市科学研究会副理事长李兵弟对本刊记者说，“下一步我们怎么办？我认为最重要的问题是，要把城镇化拉动内需的关键点，放到中小城市。中小城市起来了，大城市的产业转移就是必然的。”
李兵弟从住房和城乡建设部村镇司司长之职退下不久。他坦言，任上他感到遗憾之事，就是未能弄出一个促进小城镇健康发展的贯彻落实文件。
2000年6月，中共中央、国务院出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出，当前加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。
“可是，对这个文件，没有责任单位，没有跟踪落实，没有后续动作，这是很少见的。”李兵弟说，“应该出台一个贯彻落实文件。但一般都会认为大城市的效率高，舍得投入，而小城镇的发展主要是地方政府的事。现在，公共财政有了富余，再不搞小城镇，问题就大了。未来十年，有两亿多农村人口需要进城，难道让他们全进大城市？”
《全国城镇体系规划(2006～2020年)》对未来十年中国的城市化作出预测：“到2020年以前我国城镇化水平以年均提高0.8～1个百分点为宜。按照这样的发展速度，2010年和2020年城镇化水平分别达到47%和56%～58%，城镇人口分别达6.4亿和8.1亿～8.4亿人，平均每年转化和吸纳农村人口1500万左右。”
这项规划提出，促进农村人口向城镇有序转移，充分发挥城镇对农村发展的辐射带动作用，是健康城镇化的重要内容。目前，中国有2.1万个集镇和313.7万个村庄，平均人口规模分别为2500人和250人。2020年，中国在农村居住和生活的人口大约为6.1亿～6.4亿，按照目前村庄和集镇的平均人口保守地估计，2020年中国集镇和村庄大约比现状减少70万个。未来随着农村人口的转换和迁移，城市周边的集镇、村庄在中心城市的发展过程中将成为中心城市的组成部分；随着农村非农产业的发展，以集镇为主体的地区将自主发展成为新的城镇。
尽管未能成为国务院批准的法定规划，按照汪光焘在序言中的说法，《全国城镇体系规划(2006～2020年)》的成果，“已经在实际工作中发挥了重要作用，成为各地编制新一轮省域城镇体系规划、城市总体规划的重要依据”。
这项规划如何与“五年规划”对接，仍是一个绕不过去的问题。□
