从1995年至今，全国政协委员陈鉴林一直是香港立法会议员，每年都要审议香港政府的财政预算案。

　　在今年的《政府工作报告》中，多处提到了财政预算，提出“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事”。今年北京市政府57个部门则首次全部公开部门预算，日前，本报对此进行连续报道，并就此采访了全国政协委员、香港立法会议员、立法会财经事务委员会主席陈鉴林，请他介绍香港在财政预算公开方面的制度和做法，希望我们能从中获得一些借鉴意义。

　　陈鉴林认为，能够预算公开就是一种进步，而制度制约，是确保预算公开更科学的前提。

　　预算案广泛征集民意

　　新京报：香港的预算公开机制是怎么形成的？

　　陈鉴林：香港的预算案一直是公开的。不过1990年之前公布的预算案，没有广泛地征集民意。虽然编制后财政司也交到立法会，但那时候的质询是有限度的质询。公众参与是上世纪90年代有民选议员之后。

　　新京报：广泛公开前，是否有公众和部门博弈的过程？

　　陈鉴林：没有博弈的过程，也不需要这个过程。其实转变的根源还是公众有了诉求，然后很快就转变了。

　　香港预算公开有制度制约

　　新京报：从1995年至今，你作为立法会议员，能否讲讲香港预算公开的内容和变化？

　　陈鉴林：香港的预算公开已经是一种固定模式，有制度制约。

　　每年到11月时，财政司司长会把过去一年的收支情况告诉大家，同时，财政司会统一把各部门的开支情况公开，然后大家根据自己的兴趣讨论新年度的预算和提意见。

　　在这过程中，财政司会召开好几次公开的质询大会，任何人都可以去，也可以发表任何意见。

　　新京报：这个过程大约持续多少时间？

　　陈鉴林：大概两三个月。

　　新京报：对这么多的意见，官方会怎么处理？

　　陈鉴林：到新一年的年初，财政司会听取立法会的意见，把意见收集后再回去研究。对于一些新项目的安排，则会看当年财政收入怎么样，收入好就多做点，收入不好就谨慎一点。财政司也会根据经济发展和财政收入的情况，提出修改税收的建议。

　　预算案含各部门开支数字

　　新京报：那怎么协调各个部门的利益呢？

　　陈鉴林：财政司征集意见后，根据意见对之前公开的资料制定预算案，然后拿着制定好的预算案，到立法会去作报告。包括今年经济发展情况和财政工作的方向，怎么用这些钱等。这里面还附了每个部门的开支数字，非常详细。以教育部门为例，包括这一年老师的开支、学校的管理、学生的资助等，一笔一笔都有。之后提交立法会讨论投票，决定是否通过。

　　怎么能看出这些数据的科学性呢？我们有这些部门往年的财政预算和开支情况资料。如果今年的工作没有什么变化，那么预算支出的钱如果增加的话必须有原因。一般说来，增长是有一个限度的，往往是很微小的调整。

　　新京报：遇到新项目怎么办呢？

　　陈鉴林：这个首先是由财政司权衡。比如卫生部门说要建设一个医院，要几亿元，这就需要整体的规划，由财政司决定如何调拨。如果没有新的钱，就不干或推迟计划；如果社会强烈要求必须上马的，就只有从别的部门挤压，根据总体情况统筹决定。

　　不能先拿钱再做计划

　　新京报：那每个部门的预算可以细化到什么程度？

　　陈鉴林：我刚才看到北京的预算是公布到项目一级，可以看到一个一个项目的投入，但具体怎么花的看不到。在香港，比如购买新车，那立法会就会问旧车买了几年，为什么报废，新车买的型号、用途等。涉及的部门必须回答。

　　新京报：那是否存在部门预算案上多写钱，然后讨价还价的情况？

　　陈鉴林：不允许的。

　　执行中增加部分须重新报批

　　新京报：如何知道这些部门预算的成本控制是否合理？

　　陈鉴林：我们首先要看预算的基本根据是否合理，同时还可以对比往年的情况。比如涉及买东西的，部门编制预算时，必须考虑市场价格，然后按照这个价格做预算。如果预算编制与执行需要一段时间，会把通胀数字加入价格预算之中。同时，政府采购必须招标，是完全公开透明的，而且竞标人不能少于3个。

　　新京报：预算执行过程中，是否也会出现调整的情况？

　　陈鉴林：会有的。一些项目在实施过程中可能会增加内容，但新增加的部分必须重新向立法会报批。

　　新京报：如果觉得增加的内容不合理呢？

　　陈鉴林：可以在审议过程中投反对票。我们不能调整，不能说你这个项目2000万太多，就1500万好了，不能跟他讲价。我们只说这个不行，你自己重新做一个方案再申请。

　　对长期项目开支按年支取

　　新京报：有些部门编制预算时，往往比较粗，理由之一是预算执行过程中会调整，所以不可能特别细。

　　陈鉴林：有变化正常，但你必须要有计划，不能先拿钱再做计划。

　　新京报：一些项目从申请到审批可能超过半年，导致一些预算资金沉淀，怎么办？

　　陈鉴林：香港不会。比如一个项目可能要三五年才能完成，那么这个开支按年来支取。比如整个项目1亿元，第一年基础建设2000万，后几年用多少，会写得非常清楚。这样用多少拨多少，财政司会让他有钱推动项目，但不会一次性把钱全部给他。

　　事实上，在批准之前，预算单位对整个项目的流程必须写得很清楚。比如是一项工程计划，什么时候拆迁、平整土地、基础建设、打桩等，每个步骤都有时间表。

　　新京报：预算编制的科目设计是否会导致公众看不懂？

　　陈鉴林：一般都是这样，不过，到审议时就会很清楚。比如运输部门里有很多的开支，人员工资、建设马路、基建的开支，每项预算需要逐项向立法会申请。一事一批。

　　人大要发挥监督作用

　　新京报：从前年开始，北京、广州以及一些国家部委开始实行预算公开，你怎么看？

　　陈鉴林：能够公开就是一种进步，是一种好事。至于推动慢，这是需要建立一种制度的。内地逐步公开财政资料供一般市民监督，可能一下子不知道怎么做才能建立起一套适合自己的制度，不过可以学习香港的做法， 慢慢开放。

　　编制程序长但透明度较高

　　新京报：有的部门不愿意公开，是怕公开之后引来公众的批评。

　　陈鉴林：这是一种封闭的思想。当然制度化的约束是最有效的，否则政府部门喜欢就公开，不喜欢就不公开，那怎么行呢。

　　同时人大也要发挥作用。如果一个部门要200亿元，人大就批200亿元，也不管这200亿元怎么花，那这个监督就形同虚设。

　　新京报：政府预算需要程序透明，制度严密？

　　陈鉴林：香港整个预算编制的程序蛮长的，但是， 透明度比较高。内地的城市可以慢慢来建立起自己的质询和审批制度。

　　现在北京的公众对预算公开的呼声很高，为什么？是因为他们看不到，所以有所要求。比如在香港，因为预算案编制已经很规范了，现在公众参与的积极性就不是很高。政府需要从传媒上不断宣传，呼吁民众提供意见。

　　新京报：你认为公众的推动和政府自身的自律，哪种因素对促进公开更有力量？

　　陈鉴林：两者都需要。目前政府职能也在转变，要成为服务型政府，就必然需要转变。公众也可以推动他们转变思路，监督他们。

　　三公消费占比例不会很高

　　新京报：行政成本在香港的部门预算中所占比重大概多少？比如大家关心的“三公”消费？

　　陈鉴林：行政成本在每一个部门都不一样，难以概括说明。三公消费在整体行政开支之中当然占比例不会很高，但我也明白内地群众对这方面开支的关注，因为大家都认为为人民服务的公仆不应该挥霍耗费。针对三公消费的问题，政府可以加强限制，制定合理的公费范畴，删除一些不必要的消费项目，而且把整体在这方面的开支公布于财政报告上，让公众可以监督。

　　本版采写/本报记者 蒋彦鑫 摄影/本报记者 浦峰