濠江放权的新样本

　　濠江属欠发达地区，改革动员、方案设计、过程推进需花费更多功夫，但其改革对广东全省各地的借鉴意义和辐射力度更大

　　文/《瞭望》新闻周刊记者詹奕嘉

　　在3月底之前，推广顺德经验的25个广东试点地区都要出台各自的行政管理体制改革方案。这意味着，行政管理体制改革的“风暴”将从富裕发达的珠三角刮向广东全省各地。

　　3月23日，地处粤东的广东汕头濠江区率先公布行政管理体制改革方案，并在当天揭开落实方案的第一步——将全区22个政府部门合并为14个，精简力度超过三分之一。濠江同时提出：探索实行市区职责关系法定化、推进政府“瘦身”、设立社会建设工作委员会和社会建设部、公共基础设施和社会事业设施“免收费”等一系列目标。

　　《瞭望》新闻周刊连日来对广东省编办、濠江区及来自广东、北京多地的专家进行采访，试图初步回答：濠江等地是在简单地复制顺德经验还是力图超越顺德改革？珠三角以外的欠发达地区何来长期进行行政管理体制改革的动力？改革前方的障碍和阻力何在？

　　复制顺德，还是超越顺德？

　　2010年12月初，广东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》，除不辖县的东莞、中山以外，广东所有地级以上市共25个县(市、区)成为深化行政管理体制改革的试点，深圳、佛山则直接在全市范围推广这一试点工作。

　　郡县治则天下安，县域改革成败直接关系全局。然而，这是不是在广东全省各地都要复制出一个新“顺德”？是不是所有的试点地区都推行“大部门制”？表面上看，这仅是顺德试验的大部门制的一场地理扩张，但从濠江改革方案来看，新一轮的行政管理体制改革并不简单。

　　“首先，在改革范围上，顺德行政管理体制的改革主线是党政联动，但濠江的改革范围更大，可以说是党政司法联动”，广东省机构编制委员会办公室行政管理体制改革处处长刘光大告诉本刊记者，“扩大区级管理和执法权限、加大简政放权力度、推行市区职责关系法定化、优化区街职责结构、推行政府“瘦身”和服务升级、推行‘阳光政务’和‘阳光司法’等都是这次改革的重要内容。”

　　中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥认为，涉及范围更广的濠江改革体现出典型的系统性和全面性：“单兵突破看似风险小，但没有配套的改革更易因势单力孤而失败，还不如大范围地全方位变革好一些。”

　　从改革力度上看，与党政机构加起来才16个大部门的顺德相比，将22个政府部门压缩到14个的濠江似乎力度反有不足。但在刘光大眼中，单纯的机构数量对比并不能决定改革内涵的价值，他认为濠江的第二个改革特色在于体制机制更新，而非简单的机构整合。

　　“机构合并好比电脑的硬件压缩，但机制体制变迁则像是电脑的软件更新，濠江不是改革力度小，而是侧重点和顺德不同。”刘光大说，“软件更新之后同样可加快电脑速度。”

　　在国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯看来，如果说机构整合是一种同级部门之间的“横向改革”，那么濠江更新体制机制的最大亮点之一则是涉及上下级关系的“纵向改革”，特别是关于市区两级政府关系的调整在全国都有创新意义。“濠江改革赋予区一级准地市的管理权限，使区里获得更大的管理权力，纵向权力调整符合重心下移、强县扩权的整体改革思路，是县域经济未来增长的基础，让区县一级能更好地解决历史欠账，特别是教育和医疗欠账问题。”

　　汪玉凯所看重的另一个“纵向改革”，是濠江区将基层的经济管理权限集中到区一级，社会管理权限下放给街道。“大量社会管理职能下放到街道办事处，社会建设和社会管理的力度将有所加大，符合中央提出的加强和创新社会管理的精神。”汪玉凯说。

　　考虑到经济和社会发展水平的差距，行政管理体制改革的新试点也不可能全盘复制顺德经验，濠江等欠发达地区的改革也因此更具难度。顺德和濠江都是区级政府，但与曾被誉为中国经济发展“四小虎”之一的顺德相比，地处粤东的濠江在社会资源和改革经验上都有差距。

　　“我们的经济基础和珠三角完全不能相提并论，别说一个顺德区，恐怕连东莞一个镇都没法相比。”濠江区副区长李小锋坦言，“顺德一直是全省乃至全国诸多改革的试验田，积累了相当丰富的社会资源和行政资源，我们则是刘姥姥进大观园——头一回，如此力度的改革前所未有，压力非常之大。”

　　濠江区副区长陈木鹏举例说，改革方案一旦推行，濠江区将得到不少原先地级市才有的权限，一些原先在市一级的公职人员将要到濠江工作，“濠江公务员人均工资一年23800元，中心城区是一年40000元左右，相差1万多元，如不能通过加大财政转移来解决，就凭工资差距，有谁愿意主动来濠江？”

　　这令人担心：欠发达地区能否承担改革的重任？而且，既然当地领导对改革难度心知肚明，那么一个改革优势并不明显的地区为何会出台这样一个十分超前的改革方案？

　　主动改革，还是背水一战？

　　投资超过500亿元的濠江新城，是推动当地党委政府必须尽快改革旧有体制的直接推手。

　　据濠江区区委书记林广华介绍，近两年来，濠江区没有卖一寸经营性用地，而是不断进行整体规划，形成新的招商引资态势，“濠江已成功地与中信集团签订战略合作协议，未来一段时期将投入超过500亿元合作开发建设濠江新城，项目今年5月份就会启动。”

　　林广华深知“建城容易管理难”：在一大批重点项目正在推进建设的关键时期，没有超常规的大胆突破和高效的体制机制，就难以保障这种跨越式发展。“不改革，濠江即使发展了，原有那些束缚我们的机制依然存在，必将对将来的长远发展造成制约和影响。”

　　去年才来汕头履职的市委书记李锋有着更为清醒的认识：“濠江新城不能光有高楼大厦，还要有一套适应新城市的管理体制，要‘形神兼备’，行政管理体制改革的价值不亚于这个500亿元的濠江新城项目，可以说是一个无形的濠江新城。”

　　在出生于濠江的广东省委党校副校长陈鸿宇看来，濠江改革的动力不仅来自当地经济社会跨越式发展的需要，且透露出曾经辉煌的汕头经济特区力图在建立三十周年到来之际重振雄风的强烈愿望。

　　“这一方案的实施可以说是汕头的背水一战。”陈鸿宇神色凝重，“特区之前的改革红利已被用尽，不改革的话传统体制必然复归，汕头人民不会满意，汕头的领导希望新一轮的改革能擦亮特区曾有的金字招牌，这是濠江改革的社会基础，没有这种改革和发展热情，这个方案出不来。”

　　陈鸿宇告诉记者，“反过来思考，若濠江真正完善体制机制，那就是‘特区中的特区’；如果濠江做到制度最开放、政府最廉洁、群众最满意，还愁没有人来投资么？现在的招商引资更多的不是靠优惠政策而是靠软环境。要是汕头再错失这个机遇，别说珠三角和粤西、粤北，连旁边的揭阳估计都赶不上了。”

　　针对“欠发达地区改革无优势”的疑问，曾在睢宁、神木、顺德等地调研过当地改革经验教训的汪玉凯则认为，欠发达地区的改革有三方面的后发优势。

　　“首先，改革像是在白板上画画，可能不受太多条条框框限制，可以走出一条新路；其次，可充分吸收发达地区改革的做法和经验，可结合地域实际和此前经验，少走弯路；第三，欠发达地区推进改革就像一个支点可以撬动地球一样，如果把体制机制理顺了，迈出关键步伐，对经济社会发展意义更大，也就是说改革成果的‘诱惑力’加强。”

　　从广东省编办的角度出发，还有更深的考虑。“顺德是发达地区，市场化程度高、思想比较解放、改革环境有利。”刘光大说，“濠江属欠发达地区，其改革对粤东西北更具普遍意义，虽然在改革动员、方案设计、过程推进方面要花更多功夫，但若达到预期效果，对广东全省各地的借鉴意义和辐射力度就更大了。”

　　前途光明，还是阻力重重？

　　“这是我看过的众多行政管理体制改革方案里面最好的一个”，中国经济体制改革研究会副会长黄挺说，“顺德和濠江的改革如果能‘比翼双飞’，那么对于广东乃至全国的行政管理体制改革都有借鉴。”

　　陈天祥认为，濠江改革方案的创新多、力度大，且具体措施可行，如要求工资福利待遇、财政拨款项目、政府购买项目信息完全上网公开，不同于一些地区在预算公开方面“半遮半掩”的表现。

　　然而，即便是态度乐观的黄挺，也对改革的前景表示出一定的担心。毕竟，行政管理体制改革处于攻坚克难的阶段，用陈鸿宇的话说，“现在剩下的全是硬骨头”，一旦涉及不同阶层和利益团体的利益和权力划分，改革必然会遇到阻力。从上世纪80年代就参与推动改革进程的黄挺，说起前六次机构改革的过程和结果仍感到遗憾：“精简又膨胀，膨胀再精简，陷入死循环。”

　　改革的阻力何在，改革者相当清醒。濠江区区长邓夏思坦言，“改革最大的问题，就是自己革自己的命。”

　　为了赋予濠江准地级市社会经济执法的权限，汕头市一级很多部门的职能必须下放，直接涉及改变市区两级利益格局的问题，濠江自身也要放弃原先具有的许多管理权力。邓夏思说，2011年底前，濠江要将区权限范围内的行政审批、许可事项精简50%以上，并将更多行政审批、许可事项改为登记、备案制，“会触动一些部门的既得利益。”

　　对于平时高呼改革但对改革自身保持沉默的人，李锋形容为“叶公好龙”。为表示改革决心，李锋23日公开说，“对那些为了部门利益、地方利益，而敷衍了事甚至阻挠改革的，要按照党纪政纪严肃处理，希望大家不要当历史的罪人。”

　　为防止未来可能出现的变化乃至倒退，汕头市正未雨绸缪，准备以法治方式来奠定改革基石。林广华说，濠江区建议利用汕头经济特区的立法权，由汕头市人大常委会出台汕头市与濠江区职责关系暂行条例或办法，以地方立法的形式明确市与区的事权划分和调整程序，这也可能是在全国开创政府间职责关系法定化先河。

　　研究者也从各方面给当地政府“支招”。陈鸿宇建议，当地领导对改革要坚定不移、无私无畏，推动各个部门、各个领域形成共识与合力，不要因扯皮和争论影响改革进度，“其次是努力做好群众工作，让群众知道改革是为其谋利，借助民众的压力对冲改革的阻力。”

　　华南理工大学公共管理学院院长吴克昌认为，除了通过立法固化市区两级职责之外，希望濠江改革能加大配套措施建设，“很多改革不了了之甚至倒退，往往是因为外围环境没有改变，旧体制易于复归。”

　　“除了吸收顺德经验，濠江应放眼全国，县级改革的地方和成果很多”，汪玉凯举例说，“比如江苏睢宁如何让权力运行在阳光下，浙江富阳如何进行财政预算变革，陕西神木如何通过全民免费医疗改善民生，都值得学习。”