特约撰稿/陆 铭

　　当前，中央高层已经下决心推进户籍制度改革。一直存在一些认识误区，比如有人认为，应该限制大城市的规模，而这落实到政策上，就是将放开中小城镇的户籍作为改革的方向，而对于大城市，则以承载力有限为由限制其人口规模的增长，而限制的手段主要就是户籍制度。

　　在大城市发展问题上，很多政策都是基于根深蒂固的错误认识，与科学研究(特别是基于数据分析的研究)的结论不符。人们总认为中国的大城市太大了，事实上，中国的大城市从总体上来说人口密度低于世界上的其他主要国际大都市，而且与全国的总人口规模相比，中国的大城市数量偏少。人们总认为大城市的发展会带来拥挤和污染问题，其实，只要管理得当，反而是大城市才可能发展大规模的地铁和公交系统，也更能够发展服务业。与人为地发展小城镇相比，大城市更有利于从总体上减少人口的占地和排污，也更有利于实现教育、医疗等公共事业的规模经济。人们总认为大城市人多了，将增加失业和贫困，而研究的发现却是，大城市更能够创造就业和提高收入。人们总认为大城市发展只需要高技能劳动者，而不需要低技能劳动者，恰恰相反，大城市的消费型服务业需要大量低技能劳动者，这既有利于提升大城市的总体生活质量，也有利于提高相关从业人员的收入。研究发现，低技能劳动者在大城市获得的收入提升幅度要大于高技能劳动者，因此，如果人为地限制低技能劳动者进入大城市，不仅不利于实现公平，而且还会损失效率。

　　正确的认识未能用于指导实践，一个重要的原因是局部利益与全局利益的矛盾。在大城市，户籍身份是与教育、社保等一系列福利挂钩在一起的，大城市的人总认为通过户籍制度可以保护自己的利益，其实却未见得。

　　中国的大城市不可能将自己的边界封闭起来。无论怎么控制，人口总量仍然会上升。结果，无户籍的常住人口越来越多。与本地户籍人口相比，外来人口收入更低，就业更不稳定，生活满意度更低，对社会、邻居和政府的信任度较低，而且还聚居在一起，这将给城市的公共治理带来巨大的成本。人们总是习惯性地认为，如此大规模的外来常住人口在城市里造成了很多社会问题。其实，城市化本身如果不带有福利待遇方面的身份差异，就不会有这么多问题。与其将社会资源用于控制人口，并且造成社会分割和相应的矛盾，再来花资源缓解社会矛盾，还不如从源头上来促进有无户籍的人群在就业、社会保障和公共服务等各方面的均等化。

　　当前中国正处于经济快速发展期和快速的城市化阶段，同时，在经济结构中，服务业的比重日益提高，这时，大城市的优势将越来越明显，人口增长得快并不值得惊讶。总体上来说，对于大城市的人口扩张，应采取疏导政策。一方面，在城市内部，应逐步降低外来人口的落户门槛，特别是不应在落户标准中设置技能标准，而应主要以生活的年限、就业、缴纳社会保障和诚信记录等为标准。另一方面，要在地区间实施公共服务均等化的政策，减少仅仅为了大城市公共服务而进行的移民，否则，这部分移民会抬高大城市房价，限制那些为了更高收入和更好工作而迁移的人口，不利于大城市的持续发展。

　　为了持续地提升城市生活质量，应将人力和物力用在改善交通与环境，以及促进社会和谐，而不是简单地控制人口来回避问题。对于城市人口规模，最佳的控制机制恰恰是在城市规模扩张过程中推高的城市生活成本。世界上的其他地方，比如日本的东京，也曾经认为城市太大了，于是以行政力量来限制城市发展，但结果是城市的竞争力受到严重的影响，甚至降低了大城市对整个国家经济的带动力。这样的行政控制政策最终只能以放弃而收场。

　　中国当前的政策是在刻意地压低城市化的速度，特别是仍在控制大城市的人口扩张。实际上，中国的城市化进程已经严重滞后于工业化进程，大城市数量偏少，规模偏小，这些欠账如果不及时补上，将不利于经济持续增长和社会和谐发展。中国要控制的是那种没有人口和就业增长的城市土地面积的扩张，减少地方政府对于土地财政的依赖。这种问题主要发生在中、西部。而在发达的东部，城市将继续扩张。以为通过强化户籍制度就能控制大城市的人口总量，就能限制城市面积扩张，都是不现实的。

　　(作者为复旦大学和浙江大学经济学院教授)