■ 本刊视点 ■

　　(本刊记者)陈虹伟 莫静清/文

　　2011年2月，刘志军成为今年因贪腐问题首位落马的正部级高官。

　　2月27日，国务院总理温家宝与网友在线交流时表示，刘志军接受审查一事，反映了党和政府的决心；同时也表现出，无论什么人，有多高的职务，只要他们违法乱纪、贪污受贿，都会受到严厉惩处。在这个问题上绝不能手软。

　　据中央纪委监察部2011年1月6日通报数据显示，2010年1至12月，共有119527人受到党纪处分，处分县处级以上干部5098人，移送司法机关的县处级以上干部804人。

　　对于政府未来的反腐倡廉工作，温家宝总理进一步指出，从长远看，我们还是应该实行政府领导人财产公开制度。

　　“但是我们现在先走第一步，那就是要如实申报个人收入、财产状况、家庭主要成员包括子女的情况，并且接受审查。”温家宝同时表示。

　　2011年3月5日，温家宝在十一届全国人大四次会议《政府工作报告》中表示，为了建设廉洁政府，要更加注重制度建设，包括落实领导干部收入、房产、投资以及配偶子女从业、移居国(境)外等情况定期报告制度；规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革；加快实行财政预算公开；此外还包括精简会议、加强审计等措施。

　　在温总理不到300字的“加强廉政建设和反腐败工作”部分报告中，据悉，代表们两度报以掌声，而这是整场报告中除总理感谢国内外各界人士之外，获得代表最密集掌声的部分。

　　2011年2月24日，中国社会科学院法学研究所与社科文献出版社联合发布《中国法治发展报告No.9(2011)》(以下简称2011法治蓝皮书)。蓝皮书指出，2010年，加大公职人员廉洁从政力度，预防和惩治腐败行为，仍然在中国法治发展中占据重要地位，也足见党和国家推进反腐败的决心。

　　蓝皮书总结2010年反腐工作时认为，中国首次发布的《反腐败和廉政建设白皮书》总结了中国推进反腐败和廉政建设法制化的情况，彰显了反腐败的决心。修订的《行政监察法》强化并明确了新时期监察机关的职权，为有效监督权力、预防和惩治腐败提供了法律依据。不仅如此，有关部门还加大了对公职人员行为、财产、公务消费等的监督力度。对公职人员行为的监督和规范是廉洁从政的重点，2010年，中共中央发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》不仅适用于中国共产党党员领导干部，而且对于从总体上加大对公职人员廉洁从政的监督力度、促进相关的制度建设意义重大。

　　蓝皮书特别指出，加强对公职人员财产等的监督是2010年度预防和惩治腐败的一大亮点。

　　“2010年发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》(以下分别简称为《规定》、《暂行规定》，统称为两办文件)都无疑会加大对公职人员的监督力度。” 法治蓝皮书执行主编、社科院法学研究所法治国情调研室主任田禾对本刊记者表示：“一些地方政府也在积极探索建立新任职公职人员的财产及近亲属就职情况的申报和公示制度，为进一步加强公职人员财产监督和行为自律积累了有益的经验。”

　　来自社科院法学所有关公职人员财产监督制度的蓝皮书调研报告显示，接受调查的公职人员中，有7成人认为应当公开公职人员财产。

　　重拳监管“裸官”财产

　　2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后下发《规定》及《暂停规定》，加大对公职人员，尤其是“裸官”的监督力度。

　　“裸官”一词，语出深圳市委市政府于2009年11月25日召开的关于《关于加强党政正职监督的暂行规定》实施的新闻发布会，此后在民间甚至官方称谓中流传开，专指配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或加入外国国籍或取得国(境)外永久居留权的公职人员。

　　根据2010年1月披露的最近官方数据，近30年内外逃官员数量约为4000人，携走资金约500多亿美元，每人平均卷走约1亿元人民币。

　　来自学界与民间的统计数字更为庞大。安徽财经大学讲师尹伟华等人在《我国资本外逃的规模测算：1985-2008》研究中发现，2005年以后我国的资本外逃开始大幅度上升。1985—2008年，我国累计资本外逃达4861.96亿美元。

　　有关公职人员财产监督，最早制度可追溯至1995年两办联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。但2010年两办连发两文件，对财产监督的对象、范围及监督方式，直至申报违规现象，均作出具体细化规定，中央此番监督决心与力度之大，为十余年来之罕见。

　　就在两办文件发布不久，2010年7月28日，北京市司法机关办理的最大一起挪用公款案一审开庭。中国通信建设集团有限公司原总经理助理董跃进(正处级)被控涉嫌伙同他人挪用公款5.8亿、涉嫌单独或伙同他人受贿157万余元。

　　事发前，董跃进的妻儿均已移居美国。据负责董案的检察官介绍，董跃进承认自己部分受贿款已经被妻子带到美国。“我没有主观意识想挣这个钱。我这个部门和职位，要挣钱的话早挣到了。” 法庭上董跃进辩称。

　　2011年1月，董跃进一审被判处无期徒刑。

　　2011法治蓝皮书指出，随着反腐败的推进，尤其是腐败行为的隐蔽性越来越高，人们已经认识到，受监督的不应仅限于公职人员名下的财产。

　　聚敛财产—海外安家—资产转移—择机出逃—滞留不归，是贪官外逃的一般步骤。这其中，“海外安家”的“裸官”之举与定性“贪官”的条件关联其实并不充分，亦非必要。只是相比其他官员，“裸官”腐败所承担的成本无疑大为减小。国际化的大背景下，“裸官”现象反映出随着我国反腐工作力度的加大，中国贪官的风险意识增强，反腐形势仍然十分严峻。

　　本刊记者粗略统计，近几年来，见诸于各媒体报端的“著名裸官”腐败人数达10余人。按案情结局归类，大致有以下3种：

　　其一，如董跃进外逃未遂。

　　其二，如福建省工商行政管理局原局长周金伙闻风而逃。周金伙在得知福建省纪检部门要找其谈话后，取道第三地飞往北美，与早持美国“绿卡”的妻女会合。“我勤奋为党工作几十年，没有功劳也有苦劳……我已经远走高飞，你们就不要再费劲找我了。”2006年周金伙出逃前，留下了这样的话语。

　　第三，如原温州市委常委、鹿城区委书记杨湘洪般未雨绸缪。2008年，杨径自滞留法国不归，旋即引起中纪委、浙江省委高度关注。随后调查发现，杨妻存在利用职务上的便利为请托人谋取利益并收受贿赂的犯罪嫌疑。

　　“‘裸官’现象在某方面反映了当前某些官员存在信仰危机，这些人对党的执政地位以及对政权都产生了怀疑，丧失了信念。” 北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授对本刊记者表示，“有一些人自己腐败，以为别人也都腐败，很早就把财产妻儿向国外转移，一旦感觉要事发败露或者政局稍有些不稳，就溜之大吉”。

　　《规定》和《暂行规定》中对官员瞒报漏报等违规问题，设置了严厉的处罚条款。“但是，贪官们连坐牢和杀头都不怕，又怎么会在意这些处罚条款呢？”原中国政法大学宪政所所长蔡定剑教授生前对本刊记者表示，“就‘裸官’具体而言，无论其是否存在腐败事实，其裸体做官的行为本身，首先已表明其作为对国家负责的官员，已经带头对自己的国家失去了信心，甚至做出损害国家利益之举，这种影响危害远胜于‘裸官’腐败的经济问题。”

　　对“裸官”现象的加强监管，背后触及的问题实质仍然是官员财产的申报与公开以及内部制度建设。“财政的阳光是基础性的阳光。”中国政法大学终身教授应松年对本刊记者表示。

　　《暂行规定》并未全文发布，从得以公开的信息来看，《暂行规定》分别对适用范围、适用人员配偶子女移居国(境)外情况报告、任职岗位规范、办理公共事务回避、办理因私出国护照和往来港澳台地区的通行证件、申请因私出国(境)或者移居国(境)外等事项及其出入境证照的管理、违规行为处理等问题作出了明确规定。

　　“2010年《暂行规定》特点有三，第一，由两办颁发，级别较高，属比较重要的文件；第二，《暂行规定》中提及的措施比较具体，操作性较强；第三，对于违规行为如不申报的，有具体的处理办法，可以说力度比较大。”姜明安教授亦表示，“但这仍然不是法律法规，红头文件的稳定性和约束力毕竟有限，仍然不够。”

　　《暂行规定》可以认为实际上是对《规定》中某项要求的细化。“‘裸官’监管是反腐败工作中的一个环节，在《规定》已经得以重视强调，其实并无必要以《暂行规定》的两办文件形式专门细化。”中国人民公安大学治安系教授王太元对本刊记者表示，“《暂行规定》的印发，更多意义上是为满足公众对于加强监管‘裸官’的心理期待。”

　　“满足公众的心理需求也是一种进步，从制度角度来讲，规定细化后，会更为明确、更具可操作性。”蔡定剑教授同时提出具体内容建议，“从《规定》和《暂行规定》内容上看，仍然存在重要遗漏。这些规定不足以涵盖官员“本人”是否拥有国外居留权的情况。”

　　“事实上，许多官员外逃前，往往已经非法获得了外国永久居留权或长期居留权的身份。要杜绝这种现象，就应该把本人是否有外国护照、国外居留权等情况纳入申报范围。” 蔡定剑表示，“这不仅涉及‘裸官’问题，而且涉及国家主权问题——一个国家的官员不能由外国公民或获得外国居留权的人担任。我认为不光是官员，包括人大代表和政协委员，都不应该持有外国护照或绿卡。”

　　来自2011法治蓝皮书调研报告则显示，公职人员和公众两大群体对于公开公职人员本人和配偶的财产分歧不大，但是对公开近亲属财产存在一定差异。

　　在是否公开公职人员父母、岳父母、兄弟姐妹财产上，公众的认同度明显高于公职人员。蓝皮书分析认为，公众对监督公职人员“身边人”财产状况的较高关注，似乎与近年来中国腐败行为日益隐蔽化，个别腐败分子通过亲属转移财产、逃避处罚有着密切关系。

　　“有一些主体的财产情况必须要公开，而有一些是不是必须公开、主体范围划定到什么程度，公职人员的隐私保护到什么程度等等问题，都需要用法治和人权的理念加以研究，其中许多问题要用立法加以规定，通过法治化的方法予以解决。”法治蓝皮书主编、社科院法学研究所所长李林对本刊记者强调，建设社会主义法治国家，建设法治政府、推进依法行政，绝对不能用违法的方式来实现合法的目的。

　　财产监督

　　逐步推进与内外监督之议

　　“现今关于‘裸官’的监督大都仍属内部系统及政策上的自我约束，执行效力及意义仍然有限。” 上海交通大学法学院行政法教授朱芒对本刊记者表示，“官员财产必须如实申报并对外公开，这已经不是建议，而是常识。”

　　但在王太元教授看来，不论是内部、外部监督，都应注重论证其对象范围的界定是否清晰、程序是否完备合理，执行是否到位，之后的监管才能有序可循、有据可查。“制度一旦执行，即使官员财产的主动申报内容并不属实，也自有其作用。”

　　“相比外部监督，我认为内部的制度建设甚至更为重要。内部制度如果不完善，外部的监督就看不到。” 应松年教授表示，“内部的权力如果适当分工(分工本身就意味着权力分散)，将决策、执行与监督职能分离开来，就能实现互相制约，互相监督，腐败的可能性亦会大大降低。”

　　应松年同时强调：“另一方面，我们也要强调外部监督，鼓励普通民众检举揭发。”

　　纵观我国官员财产申报制度十余年，在执行上，国家机关副处级以上的干部其实每年都填写财产和个人情况申报表。

　　“但自1995年以来，中国那么多官员贪污腐败，其中有谁如实申报过自己的资产情况？据我所知，并没有多少人认真、如实地填写。表格交到组织人事部门，就锁进文件柜。很多官员把资产也不放在自己名下，有的转给成年子女，更多地放在情人名下，不一而足，如是手段，防不胜防。”蔡定剑教授认为根本原因在于，申报的结果没有对外公布。

　　“没有社会、媒体和官员身边人的监督，哪怕是有限范围的公开监督，再好的内部监督也会大打折扣。结果不为公众所知，就等同于‘无’。”蔡定剑称。

　　“官员的财产申报与公开在我国目前面临诸多难题。但对于‘裸官’的监督，由于监管目标更为具体、相比之下应该会更有效力。”应松年教授表示，在短期内中国官员财产申报与公开无法贯彻普及的前提下，针对‘裸官’的监管不失为迅速有效的反腐措施，“但监督要仔细谨慎，对象范围不能扩大化”。

　　有关财产监督对象的范围划定，蓝皮书亦指出，不能完全按照行政级别一刀切地划定。不同级别的政府机关中，具体掌握公权力的公职人员的级别有很大差异。比如，在很多中央机关，一般只有副处级以上的公职人员才可能实际影响管理公权力的运行；而在基层，如区县一级地方政府中，一名科级乃至副科级公职人员即可掌握较为实质的公权力。

　　公职人员财产公开范围的界定，牵涉出公众监督与公民隐私权间的权衡。

　　在蔡定剑教授看来，财产申报对象需科学准确界定的原因正在于官员报告个人事项制度包括对“裸官”加强管理，均涉及到公务员的隐私权。“在一个民主国家，政治官员由于需要对选民负政治责任，因此，在其担任职务期间需要放弃部分个人隐私，以便于公民监督。但对于普通公务员而言，其工作无非是一份职业、一种谋生手段。”

　　蔡定剑认为，现行的公务员管理制度并不科学，这导致我国的财产申报制度亦不科学。“科学的公务员‘官’‘员’分类与职务分类是建立有效官员申报制度的基础。”

　　在蔡定剑看来，公务员可分为政治官员与普通公务员两大类。“相比普通公务员，政治官员通常承担政治责任，或对老百姓负部分责任。如各级政府领导人、部分领导等，这类官员发生权钱交易的能力与空间皆很大，应纳入申报公开的对象范围。”

　　“中国现在的问题是把不同类型的公务员混同在一起，以行政级别高低(副处级以上)来确定申报对象，而不是以职务分类来确定。”蔡定剑表示，我国副处级以上的官员尤其在中央机关大面积存在。“申报范围太宽，就起不到针对性作用。”

　　蔡举例介绍说，“在中央机关，有的一个处级甚至局级干部，也不过是一个办事人员，不应作为财产申报的对象；但县级政府部门的官员以及乡镇领导，虽然其只是科级，但是它的性质是政治类官员或政治任命类官员，权力不小，理当列为财产申报对象”。

　　通过官员分类与职务分类的身份识别，蔡定剑认为可以解决两个问题，其一解决了隐私权和社会监督间的矛盾；其二，担任公职的政治官员不得拥有国外护照或绿卡。

　　对于官员的分类，应松年教授有不同看法。“分类是对的，但‘政治官员’是西方对官员的分类方法。对于我国官员财产申报的对象分类，鉴于我国的公务员权力过度集中，我认为首先应将单位一把手及分管某一方面的领导纳入申报监督范围；其次应该对权钱交易可能性较大的部门里所有工作人员都加强监督。”应松年举例说：“有的副处级以下的办事员虽然没有权钱交易的可能性，但其工作可能和公共财产有紧密关系。”

　　2009年11月25日，深圳市出台规定，凡配偶和子女非因工作需要在国(境)外定居或者加入外国国籍或者取得国(境)外永久居留权的，不得担任党政正职和重要部门的班子成员。

　　“在干部科学管理分类无法做到的情况下，深圳逆向作出的规定，即若做‘裸官’，就不得担任主要领导。我认为是很大的进步，符合制度的忠诚信仰初衷。”对此，应松年表示。

　　2011蓝皮书提出了两种具体选择路径：第一条路径，从新考录、提职的公职人员开始实施，凡是新进或者新晋升的公职人员，都必须报告财产状况，逐步扩大到所有公职人员，以减少对公职人员队伍乃至全社会的冲击；第二条路径，则是先在公众关注的腐败高发领域(如工程建设领域)的公职人员中实行，逐步推行到其他领域。这样，不仅可以有效遏制这些特定领域的腐败高发局面，还可以提高公众的信任程度。

　　对于公开方式的内外范围，蔡定剑认为界定并非难事。“对内公开，是指机关内部，同事之间互相监督；对外公开，是指对社会公开。官员财产的申报情况在网络上，百姓都可以申请查阅。”蔡定剑同时指出：“对外公开亦可以细分层次，比如全国级别的政治官员公开范围对应全国，省级别的政治官员公开范围则对应该省百姓。”

　　应松年教授认为，由于贪官敛财的途径主要有受贿和挪用公款两条途径，故国家公共费用的支出公开亦应引起重视。

　　“目前要真正解决对公职人员监督的问题，一方面需要公众广泛地参与，进一步加强民主监督的力度；另一方面则需要加强立法，进一步完善反腐倡廉的制度机制。”李林表示。

　　“我们使用‘财产监督’而不是‘财产申报’的概念，就是因为监督更强调公众的参与，因为监督包括了申报和公示这两个方面的内容。”田禾也认为，未来实施财产监督有3个关键点。

　　其一，加强立法，以立法的形式明确各方主体的权利义务，明确公职人员隐私权的范围；其二，畅通公众参与的渠道，这有助于提高监督效果，提升公众对公职人员的信任程度，因此，应当逐步摸索合适的方式方法；其三，应当完善相应的配套措施。“比如，我们在此次调研报告中提出的，加强银行等金融机构、税务部门、房地产管理部门等不同部门之间的信息共享机制，做到各种相关部门都可以对公职人员的主要财产状况互通有无、密切配合。”

　　田禾认为，其中特别要注意的是，推行财产监督必须经过充分论证，逐步推进。

　　蓝皮书上同时指出，尽管财产监督具有发现腐败行为的功能，但该功能绝不可被无限夸大。

　　“这是因为，无论是主管部门还是公众，都很难一一核查所有公职人员的财产状况。这不但要耗费巨大的管理成本与社会成本，更容易使社会与公共管理受到冲击，不利于反腐败的推进。”法治蓝皮书的执笔人之一、社科院法学研究所宪法与行政法研究室副主任吕艳滨对本刊记者表示，事实上，从世界主要国家和地区的实践来看，实行财产监督的根本目的是强化公职人员的行为自律。

　　“在地方上，已有新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县、重庆开县和江北区、上海浦东、湖南浏阳和湘潭所辖的湘乡等地相继开展领导干部财产公开的试点。田禾介绍说：“2009年重庆市还宣布在司法系统开展财产申报试点。” “可以预见的是，2011年国家将会继续着力加强对公权力的监督制约，加大预防和惩治腐败的力度。”田禾认为，在2010年就公职人员财产监督和配偶子女移居境外公职人员的监督出台了规定之后，2011年，人们也期待国家和地方会继续在公车消费、公款接待等公务消费方面以及公职人员行为规范方面继续完善相关制度。