城管权力到底有多大

　　田享华

　　最近，“城管”再度成为网络热词，与之紧密相关的刺眼词汇是：“暴力”。为数不少的城管暴力执法视频被广为传播，随之而来的是汹汹舆论在拷问城管制度的合理性与合法性，社会在反思，一个个悲剧和惨案背后，是否能够有制度性的救赎。

　　其实，城管并不是一个古老的行业，它的产生与改革开放紧密相关，而且也随着城市发展有了很多次的变迁，各地发展也略有不同。复旦大学国际关系与公共事务学院唐亚林教授就告诉《第一财经日报》，城管是伴着城市的扩张和分工的精细化应运而生。

　　扩权冲动

　　上世纪80年代初期，各地政府在经济发展的同时也越来越面临市容、卫生等城市环境问题。上海一名工作十多年的“老城管”就告诉本报记者，上世纪八九十年代，上海由园林、公路、环卫等部门联合成立类似的综合机构负责城市管理，该做法在各地也纷纷出炉。

　　不管当时名称如何，却都成了如今城管的前身。但那时候，它多少有点名不正，因为缺乏上位法的明确授权，而在执法过程中也出现了不规范的问题。唐亚林更强调，由于分工的精细化和专业化导致了管理琐屑化、碎片化的倾向，这样一些公共事务就出现空白了。“这样，以处罚权集中为特征的城市综合管理执法机构普遍涌现。”

　　1996年，国家出台的《行政处罚法》第十六条就规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这通常被认为是我国城管队伍建立的最基本的法律依据。

　　随后，在一些城市经国务院批准启动了城市管理领域相对集中行政处罚权的试点工作，国务院于2002年8月22日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。同时，也将城管处罚权的范围从最初的五个方面扩大到包括市容卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、无照商贩、侵占道路等七个方面。

　　总体而言，处罚权集中的城市却越来越多，而涉及的权限也在不断扩大。从1997年北京宣武区的试点发展到2010年上半年，全国开展相对集中行使行政处罚权工作的地区达425个。去年下半年，《四川省城市行政执法相对集中处罚权条例(草案)》进行立法听证时还引起较大争议，因为它的城管执法增加了国土、水利渔业和烟花爆竹管理方面处罚权的条款。

　　即便不增加这些权力，目前城管可以执行的处罚权也已经为数众多。以北京为例，根据2007年11月出台的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，北京市城管局的职权已经扩大到了13个方面300余项。而上海市城市管理行政执法局行政执法事项公示主要行政执法事项则有167项，甚至在浦东党建网上，一篇纪实的文章还称浦东城管执法支队“肩负着城市管理900多项行政执法重任”。

　　变革迫在眉睫

　　管理或执法的事项越来越多，权力也越来越大，其所面临的压力和挑战随之而来，尤其是各种与城管有关的极端事件层出不穷，而城管这一职业也不断被“妖魔化”。曾经作为普陀城管打人案原告代理律师的吴冬就告诉本报记者，在制度层面赋予了城管较大的权力，而相应约束机制却不健全，往往就容易造成一些极端案件。

　　“继而在司法领域，城管伤害小贩的案件很多时候不被受理或者处罚较轻，而小贩伤害城管的案例则往往被处以较重的处罚。”吴冬强调，这客观上纵容了城管人员在执法过程中不文明、不守法的倾向。他所代理的案件最终胜诉，当事人获赔不过数千元。

　　前述“老城管”坦陈，通常来说城管人员并不会刻意不文明执法，内部也会强调注意程序和方式方法，因为城管对个人而言，说白了只是一份工作、一个饭碗，没有必要“为了干工作，结果把工作干没了”。

　　当然，“老城管”也承认在遇到一些重大活动或者评优创建工作时，会加强执法力度，这样可能就难免会与极个别不愿意配合的人发生冲突。“另外，执法队员的素质很关键，我们的分队主要是一些转业军人和退役运动员，但是有些乡镇所聘用的执法队员成分就比较复杂，甚至包括社会闲散人员，他们素质不太高，就容易引发矛盾。”

　　各种极端事件频频出现，严控城管或者取消城管的呼声日高，对此，唐亚林强调，小贩是很多人谋生和方便人们日常生活的主要途径，如果涉及谋生，还是要从创造就业机会、提供就业保障、发展经济角度去思考问题，而方便人们日常生活，除了规范化管理以外，还是要从便民、利民角度考虑城市基础设施建设的顶层设计。

　　吴冬也认同这种变革的迫切性，他建议决策层可以针对最近发生的一些与城管相关的极端事件暴露的问题，在制度层面调整城管的设置，遵从民意对一些权力进行规范和约束，进而在司法和执法层面，尽量体现法律面前人人平等，“当小贩和城管被法律一视同仁的时候，或许矛盾就不会那么激烈”。