《瞭望》文章：着眼更广视角“大扶贫”

　　贫困的流动性和动态性，要求一种更加宽领域、大视角的“大扶贫”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者张辉

　　4月26日中央政治局全体会议对《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》(以下简称“新十年扶贫纲要”)进行了审议。这意味着“新十年扶贫纲要”即将出炉。

　　在此背景下，《瞭望》新闻周刊日前约访了国务院扶贫办副主任郑文凯，就新时期中国扶贫减贫工作的新特点、重点、难点等问题进行了采访。他认为，新十年扶贫开发由于直接面向到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，因此新纲要的内涵更丰富，意义更深远。

　　郑文凯指出，“新十年扶贫开发要着力巩固温饱成果，提高发展能力，加快脱贫致富，缩小发展差距，稳定实现扶贫对象不愁吃，不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房。实现这样的目标任务，不仅对扶贫，对实现科学发展和加快经济发展方式转变都具有重要意义。”

　　“这表明在中国经济社会发展进入新阶段的大背景下，中央更加高度关注民生问题，把扶贫开发作为关注民生问题的重点和重要组成部分。”郑文凯说。不过，他同时也指出，“新十年扶贫纲要”在实施过程中还要不断研究新情况新问题，并针对性地采取具体措施。

　　减贫任务仍很艰巨

　　新中国成立60余年来，尤其是改革开放以后的32年里，中国扶贫减贫工作取得了显著成就。1986年6月，国务院贫困地区经济开发领导小组(后更名为国务院扶贫开发领导小组)成立。此后，中国开始有组织、有计划、大规模的扶贫开发。1978年，中国农村仍有2.5亿尚未解决温饱问题的极端贫困人口，2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国贫困人口已减至2688万人。

　　“《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》的各项目标已基本实现”，郑文凯说，“但是，由于中国人口太多，从全国发展水平和不同区域比较来看，不同地区在人口、资源配置、环境条件等方面存在较大差异。减贫任务确实仍很艰巨。”

　　第一，贫困人口规模仍然较大。尽管按照国家现行扶贫标准，农村贫困发生率已下降到3%以下，但这个绝对数量仍然不小。如果按照世界银行标准，数量会更多。

　　第二，致贫返贫因素增加，贫困呈动态性。近年来，自然灾害频发，旱涝、地震以及极端气候天气等灾害增多，经济全球化对中国市场的影响加大，减贫工作面对各种新的考验。同时，在中国的贫困人口中，既有一直处于贫困线以下的长期贫困人口，也有因自然灾害、市场、家庭、个人等因素而徘徊在贫困线附近的短期贫困人口，其中，后者占比接近三分之二。对于后者来说，即使经过努力越过了贫困线，要保证其稳定脱贫还要付出巨大努力。

　　第三，相对贫困日益突出。郑文凯表示，相对贫困即比较情形下的贫困，这种贫困的感觉更强烈。当前，一些地方和城市发展较快，部分群体收入较高，但另一些地方和群体发展则相对滞后。“这种贫困问题更值得关注。因为有强烈的对比，解决不好会产生诸多问题。”郑文凯认为，“像我们这样的发展中大国，尤其是处在目前这样的发展阶段，在很大程度上解决这个问题就是解决科学发展、转变发展方式、实现可持续发展的核心问题。”

　　第四，在新的发展阶段，贫困的流动性问题需引起关注。我国现在农民工的数量已接近2.5亿，其中超过1.5亿人是到外地务工。由于务工农民自身及客观的就业条件和城市群体仍有差距，比较普遍地存在着收入低、稳定性差的问题，因此更容易受到市场变化等变故的影响。必须针对这一群体研究解决这些问题的办法。

　　第五，人民群众对新阶段扶贫的新期盼。长期以来，中国的扶贫减贫工作，主要是提高贫困人口收入、减少贫困人口数量，致力于解决贫困人口的温饱和生存问题。当前，农村居民的生存和温饱问题已经基本解决，随着经济社会的全面发展，仅看收入已不足以全面反映人们生产生活的状态，因此，要全面分析扶贫减贫的形势和任务，深入研究把握不同群体在公共政策、教育、医疗、卫生、文化、基础设施等资源享有上的差异，推进有针对性措施的提出和落实。

　　确定合适的新扶贫标准

　　基于此，郑文凯认为，“接下来的十年，中国扶贫的任务更艰巨、难度更大。”

　　做好扶贫工作最关键的是瞄准贫困人口。一方面，如何确定合适的贫困标准，即新时期的贫困定义问题；另一方面，也需确立新的瞄准机制。其中，贫困标准是更前置的问题，有了标准才能去找人。

　　郑文凯告诉本刊记者，2007年以前的一段时间里，中国有两个扶贫标准。第一个是1986年制定的绝对贫困标准，把1985年农民年人均纯收入低于206元的农村人口定为扶贫对象，1986年的绝对贫困人口为1.25亿人，占农村总人口的14.8%，后来此标准随物价调整，到2007年时为785元，人口减少到1479万，占农村总人口的1.6%。

　　第二个是低收入标准。这个标准提出于2000年，即农民年人均纯收入在865元以下，在绝对贫困和低收入标准之间的为低收入人口，当时为6213万人。到2007年年底，低收入标准调整为1067元，人口减少到2841万人。2008年，两个标准合一，统一使用1067元作为扶贫标准。此后，随着消费价格指数等相关因素的变化，标准进一步上调。2009年，提至1196元，2010年提至1274元。

　　“在新扶贫标准的确定上，农村低保和扶贫这两项制度的衔接应该是一个重要参照系。”郑文凯称。

　　当前，扶贫标准的国别比较是世界银行提出的，采用国际购买力平价指标来衡量，该指标大体上每三年测算一次，现在世行以人均日消费支出1.25美元作为衡量的基准贫困线。这一标准主要被用于比较不同国家的贫困程度，并不是各国都在执行此标准。

　　“新时期扶贫，本质上是一种更宽领域、更广视角的‘大扶贫’。”郑文凯说，所谓大扶贫，不只是指扶贫主体要多元化，还要关注扶贫对象收入以外的方方面面的状况，包括其享有的文化、教育、卫生等多方面服务的状况，使新阶段扶贫开发有效地促进扶贫对象的全面发展。在涉及面如此之广的“大扶贫”面前，郑文凯坦承，“这需要借助国务院扶贫开发小组30余个成员单位的力量，更需要广泛地动员全社会的力量。”□

　　《瞭望》文章：“扶贫立法”三大难题

　　本刊记者日前获悉，我国下一步有可能加快推进扶贫立法，这对强化中国扶贫开发的力量，将大有裨益。但是，受体制机制等因素制约，有关扶贫的法律也遇到三个难题：

　　有关专家指出，首先，最现实的问题是，从立法范畴来看，扶贫的对象是谁？一直以来，扶贫开发的对象主要针对农村贫困人口，在新的时期，外出务工的农村剩余劳动力是否应纳入扶贫范围？

　　即便按现有扶贫范围不变，扶贫对象的瞄准也存在一定困难。1986年和1994年，国家分两次确定了国家级贫困县592个，进入新世纪，592个国家级贫困县改称为“国家扶贫开发工作重点县”。有基层工作人员表示，扶贫工作钱少事多，因此在基层落实时，容易出现扶贫“粗放化”现象，虽然有关部门多次强调“进村入户”，但每村扶贫资金依然有限，并不足以解决纷繁的扶贫问题，从而导致力量分散，弱化了扶贫资金的效力。他认为，扶贫部门有限的资金应“好钢用在刀刃上”。

　　尤需指出的是，当前全国仍有大约三分之一贫困人口分布在非重点贫困县(区、市、自治旗)。这意味着，如果扶贫开发政策只面对592个“重点县”，将有大量贫困人口享受不到扶贫开发的“特惠”，如何使扶贫更“精准”有待商榷。

　　其次，法律实施的主体是谁？国务院扶贫办作为协调机构，主要工作是协调、调研，研究问题提出建议。但一般而言，协调机构并不能作为执法主体。因此，是否有必要成立一个专门的机构或者部门？

　　而且，新阶段的扶贫开发不仅是对贫困人口进行补助，更是为其提供发展权利、发展机会、发展条件、发展期待，目前没有哪个部门专门研究、操办此事。从目前中央部委职能看，社会保障部主要面向城市，民政部的主要精力则放在最低生活保障和救灾上，国家发改委关注的则是更宏观层面的问题，对贫困人口的职能覆盖有空白。

　　更进一步，由于中国的经济社会发展不平衡将在一定时期内长期存在，相对贫困问题将是绝对状态。因此，职能调整或成立专门机构的必要性越来越明显。

　　再次，国家扶贫标准如何确定。一般来说，扶贫标准不能太低，否则，一些贫困人口就难被覆盖；但也不能太高，高扶贫标准，不仅将需要大量的国家财政投入，也容易使一些群体产生对扶贫的依赖心理。

　　目前，国际上有关扶贫标准的确定，主要有四种方法，并无绝对尺度。一为营养法，以每人每天所需摄入的热量支出为基准参照得出；二为平均水平收入比例法。关于此，各国采用标准亦不尽相同；三为人口比例法，即规定一国人口的一定比例为贫困线下人口。第四种即当前世界银行采用的标准，以人均日消费支出1.25美元作为基准贫困线。

　　受访专家指出，以人均日消费支出来确定扶贫线，比以年人均收入为基准更难衡量，但是，它也是目前各国能想到的比较好的办法。

　　针对有关中国扶贫标准和国际趋同的说法，这位专家指出，一方面，中国可以参考国际上的扶贫标准；另一方面，更应立足中国国情，在新时期随人民的要求而不断动态调整，在主要解决贫困问题的同时，还可以逐渐考虑到贫困人口的幸福感和价值感，以更好地实现科学发展和人的全面发展。□

　　(文/《瞭望》新闻周刊记者张辉)