要想恢复生态，改善环境质量，必须减少向环境排放污染物的总量。这是环保部实行污染物排放总量控制制度的原因

　　文/万本太

　　全国主体功能区规划是以生态功能现状和潜力为依据，确定区域主体功能；以功能定位，确定区域发展方向；以资源环境承载力为约束，确定区域开发强度。目的是加快转变发展方式，形成协调的开发格局，促进经济较快发展，构建稳定和谐的社会。体现了人地和谐的自然观，可持续的科学发展观。

　　按功能严控污染物排放总量

　　环境污染的原因是由于接纳了人类活动排放的各类污染物质，且超出了其自净能力和容量，使环境系统自身的功能受到损害，长时期积累就造成生态失衡，甚至是功能丧失。因此，要想恢复生态，改善环境质量，必须减少向环境排放污染物的总量。这就是环保部实行污染物排放总量控制制度的原因。

　　污染物排放总量控制制度，日本实施得较早，在上个世纪70年代就实行了，对东京湾和濑户内海实行了污染物排放总量控制，经过十多年的实践，取得了非常明显的效果。

　　中国在“十五”期间就开始实行了污染物总量控制计划，那时是控制12项污染物，其中水中8项，大气中3项，固体废弃物1项，但没有完成目标任务。“十一五”期间，国家又继续实行此项制度，控制指标减到2项，目标是在2005年排放量的基础上削减10%。到2009年底，实际超额完成了任务。COD排放量比2005年削减12.45%，SO2排放量比2005年削减14.29%。

　　污染物排放量，是依据区域经济发展基础，区域环境质量状况，和区域功能定位等综合因素进行分配的。对东中西三大地带来说，在现有排放量的基础上，东部削减力度大一些，中部处于平均水平，西部削减力度小一些，有的省份甚至是不削减，还要给增量。这在“十二五”期间，将体现得更充分些。比如像青、藏、新、蒙等省区就是如此。

　　实行污染物排放总量控制，可促进区域经济结构调整。比如，某区域的污染物排放总量的分配额是既定的，要想再建设符合区域发展方向的项目，就必须通过调整产业结构，采取上大压小，“腾笼换鸟”的措施，关停高污染、高耗能、效益低的企业，腾出总量来才行。

　　污染物总量控制制度，在不同主体功能区内怎么实行呢？

　　禁止开发区不允许开发，因此不分配污染物总量；限制开发区，受开发强度所限，因保护主体功能的需要，分配污染物总量有限，要开发项目也只能是知识经济型和绿色经济型；优化开发区，多数是已无环境容量的地区，因此，不会分配增量。而要想发展，只能采取调结构，转变发展方式，采取“腾笼换鸟”的办法。

　　重点开发区，可以分配增量。这些地区多是发展不足，有环境空间。但是，总量分配需以满足区域环境质量标准要求为限。所以，开发建设项目，一要依据产业规划把好产业政策关；二要依据功能区的要求，把好污染物排放标准关；三要把好分配给企业的许可排放总量关。

　　把好环评验收关口

　　当前，环评种类为建设项目环评、区域规划环评、发展战略环评和政策环评。环评“三审”分别为，一审项目选置，看符不符合功能区要求；二审项目性质，看符合不符合产业政策和区域发展方向；三审项目环境影响，看是否能对当地环境乃至周边事物产生不利影响。根据主体功能区定位，首先要求开展区域规划和产业发展战略环评，尤其是重点开发区的规划环评。没有开展区域规划环评的，可对该区内的建设项目环评报告书不予受理。

　　禁止开发区不准建设开发项目。禁止开发区包括几种情况：有国内法规的，包括国家级自然保护区和国家级风景名胜区。有国际公约的，包括世界文化自然遗产，有部门规章的包括国家森林公园和国家地质公园。有法规的要依法严格管理。无法规的按照禁止开发区的要求办理。一些国家重点基础设施建设工程(交通、通讯、电网)经过环评合格，可在试验区穿过。其他项目不准建设。

　　限制开发区包括两大类。在重点生态功能区内，要根据生态服务功能，严格限制开发强度。从建设项目环评上考虑，一是严格环境准入标准，凡是对主体功能有较大影响的开发项目，不予通过环评；二是符合该区发展方向的项目，也要实行严格的环境保护措施，严格按功能区要求达标排放。在农产品主产区，从保护基本农田数量的角度，是不允许建设工业化和城市化项目的。限制开发区内，一般仅限于建设旅游、传统农业和畜牧业开发项目。

　　优化开发区建设项目环评，关键是看项目的科技含量和产业类型，应以第三产业和高新技术产业项目为主，因为是人口稠密区，应严格按城市各功能区的环境质量标准进行环境影响评价。以此作为调整产业结构的助推器，促进发展循环经济、绿色经济、低碳经济。在该区把恢复生态和改善环境质量作为硬约束目标。

　　对于重点开发区建设项目的环评，要依据项目的排放情况对周边环境的影响评价，提出防止污染和避免造成生态破坏的对策措施。对该区环评的硬要求，一是污染物排放必须按功能区达标，二是污染物排放总量必须满足国家对该区的总量分配指标要求。

　　同时，把好建设项目“三同时”验收关。首先，看在环评阶段提出的防治污染措施是不是同时设计了、同时建设了、同时运行了；其次，通过环境监测分析、检查环保设施的运行效果是不是达到预期的目标，还要检查环保的各项规章制度是否建立等。

　　生态保护措施要求

　　从全国主体功能区规划中划分的4类功能区来看，可大致分为两类，一类是以保护生态屏障功能为主，如禁止开发和限制开发区。另一类是以开发利用为主，但开发要讲究方式，要以资源环境承载力为基础，以遵循自然规律为准则，进行优化开发，科学开发，如优化开发区和重点开发区。从环境保护的角度出发，通过采取不同生态保护与建设措施，可加快促进国家主体功能区的形成。

　　在禁止开发区，依法加大对国家级自然保护区保护的力度，防止人类活动干扰。目前全国共建各类保护区2541个，占国土面积的14.7%，其中国家级的319个，占国土面积的9.6%。现在，省市级保护区受开发活动干扰较大，有的甚至撤销了。国家级自然保护区的调整面积和调整功能区的较多。

　　原则是依据自然保护条例严加保护。但对于国家一些大的基础设施建设项目，穿过自然保护试验区的，只要做好环评和预防措施，该过的也得过。以前建的保护区面积过大的，根据实际情况作出科学调整也是允许的，只要实事求是就行。但必须报请国务院批准才行。

　　在限制开发区，目前最紧迫的任务是要尽快把具有国家级意义的重要生态功能区保护起来，划分出核心区、缓冲区和试验区，进行分区管理，适度开发。环保部已组织十多个部门，成立了国家级重要生态功能区评审委员会，在全国十多个省试点。国务院办公厅正在协调有关部门，准备出台评审办法程序和标准的文件。这类主体功能区，主要是用各种环境措施，防止强度开发破坏生态功能区的生态功能。

　　在优化开发区和重点开发区，主要是强调生态建设。目前环保部大力推行生态政区建设，包括生态省、生态市、生态县、环境优美乡镇和生态村，而且还都有建设标准。从省域和市域的角度，主要引导建设绿色产业体系，绿色资源保障体系，绿色生态屏障体系，绿色人居环境体系，绿色消费体系和生态文化体系。在生态村镇范围内，主要引导建设环境优美、生活富裕、人际和谐的村镇。

　　目前，全国已有15个省提出建设生态省，500多个县市提出建设生态县、市。国家已命名了11个生态县、市，公示14个，通过验收20个。已命名的环境优美乡镇1027个，生态村107个。关于生态省市建设工作，江苏省做得最好，其次浙江省。生态村建设，海南省和河北省建设最好。西部地区四川省做得好。

　　问题和挑战

　　主体功能区分类问题。主体功能区这个概念很好，但如何把空间按主体功能科学划分若干区域，却是个需要深入研究的问题。比如，规划中划分的4类主体功能区，实际上不是按功能分类的，而是按开发方式和强度分类，把区域功能都体现在不同开发方式的空间里面。

　　这里面有个逻辑关系问题，即是先确定区域功能，再由区域的功能规定开发方式呢，还是先确定不同空间的开发方式，然后再根据不同空间的开发方式，确定不同的区域功能呢？显然是先确定空间功能，再规定适应空间功能的开发方式。空间主体功能是以区域资源环境承载力为基础，依据区域生态功能、现有开发基础和未来发展潜力确定的，是客观存在，是决定开发方式的基础。

　　而规划把开发内容分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。这种划分也值得深入研究。从逻辑学划分的原则看，城市化、农产品产区和重要生态功能区三个概念，不属于同一属性事物的范畴，不适于以同一标准划分。况且，内容也不等于功能。建议各省制定本省的主体功能区规划时，以国家的主体功能区规划为依据，按照先确定空间功能，再规定开发强度的思路开展。

　　开发度与开发强度问题。国土开发度是指各类开发地区面积总和与国土面积的比值。开发强度是指区域空间的容积率、建筑密度和高度、绿化率等等，是衡量土地利用率和集约经营程度的概念。在实施主体功能区规划的过程中，一定要注意集约开发利用土地资源，尽可能地降低开发度，多保留一些处女地和生态用地。同时，适度地提高土地开发强度，提高土地集约经营度。

　　禁止开发区与重点开发区比重问题。禁止开发区划定的面积越大，意味着开发度越小，是符合该地区的长远利益的。但在特定的时期内，要维持一定数量的人口生活，而且要满足不断地提高生活质量的需要，必须拿出一定的开发空间，满足人们日益增长的物质和文化的需要。这里关键把握好一个度。即处理好当前和长远利益、当代人和后代人利益的关系。可见，四类主体功能区的划分是相对的，不是一成不变的。随着发展的时代不同，发展的阶段不同，不同空间的开发规划确定的强度会随着发生变化。

　　另外，某一特定地域的生态功能，在不同的空间尺度体现的重要程度不一样。比如，在地市一级显得十分重要的生态功能区，在省域尺度里可能显得不太重要，而在省域里具有重要意义的生态功能区，在全国尺度上看也可能显得不太重要。但反过来却不同，在国家尺度和省域尺度看，具有重要意义的生态功能区，在地市县级就一定更重要。□

　　(作者为环境保护部总工程师)