日前，中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布了《党政机关公务用车配备使用管理办法》，对公务用车的标准进行了重新修订，并开展了公务用车问题专项治理工作，相当一部分观点认为，号称“史上最严格”的新一轮公车改革已经启动。

　　不过，有学者呼吁，在启动公务用车制度改革相关工作的同时，立法机关也要从立法上助力公车改革。而更多的专家表示，公车改革重在落实，从长远看，取消一般公务用车才是改革的最终目标。

　　学者呼吁“公车立法”

　　新一轮公车改革备受关注。

　　与老规定相比，新《办法》最值得关注的亮点，是公车配备人数的限制和价格与排量标准的下调。新“办法”对于使用公车的人数进行了限制，将公务车分为一般公务用车和执法执勤用车，根据人员编制、领导职数和工作需要等因素，中央和国家机关一般公务用车编制按每20人不超过1辆确定，一般公务用车排气量从2.0升下调至1 .8升，价格上限从25万元下调至18万元，而且公务用车使用年限超过8年的方可更新，党政机关原则上不得配备越野车。

　　公务用车价格和排量的降低意义首先在于反腐倡廉，如果这一标准真的能得以贯彻执行，“高档”与“豪华”将不再是官员应有的待遇，而公务用车的“身份”概念将被大大淡化，其属性将转向真正的“代步工具”。对此，司法部司法研究所研究员刘武俊认为，各项行政法规在公车改革上确实具有指导意义，但同时还应该在立法上对公车改革进行规范。

　　刘武俊说，公车改革亟待立法助力，在启动公务用车制度改革相关工作的同时，立法机关也要抓紧时间对公车改革进行立法调研，着重调研公车改革模式的选择、适用范围的确定、公车管理细则及货币补贴标准等关键问题，同时抓紧时间起草论证有关公车管理的法律法规。

　　在刘武俊看来，如果从1994年出台《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》算起，我国的公车改革已走过了17个年头。但由于该政策性文件操作不透明、内容不科学、程序不公开，几乎对公车没有起到多少实质性的约束作用。因而，新一轮公务车改革的效果如何有待实践的检验。

　　刘武俊表示，政策的优点是具有高度的灵活性，缺点是政策在执行中容易变形，容易变通，容易变调，往往沦为一纸空文。而公车改革难就难在触及利益集团的既得利益，在政策文件难以彻底调整现有利益格局的情况下，还得需要法律来给力，毕竟法律才是利益调整和利益整合最权威也是最有效的工具。

　　因此，刘武俊认为，公车改革不能完全指望政策规范，在大力推进依法治国，全面实施依法行政，加速建设法治政府的背景下，公车改革亟待纳入法治轨道，“公车立法”或许是破解公车改革屡屡陷入困境的根本出路，而从一定意义上说，公车改革能否纳入法治轨道，也是考量政府自身是否真正践行高调承诺的“全面实施依法行政，加速建设法治政府”的重要指标。

　　公车改革重在执行

　　刘武俊的建议在业界引起了争论。

　　一些专家认为，公车泛滥与腐败现象实质上是公共权力的滥用，是利用职权谋取个人私利，与贪污受贿、非法占有公共财物没有质的区别。因此，世界上许多国家对公务配车和公车标准及适用范围有严格规定，一般只有内阁部长可以配备专车，但也仅限于执行公务，下班以后的私人活动一般乘用私家车，并且部长的配偶或伴侣通常不可以使用公车进行私人活动。

　　中国人民大学法学院教授刘俊海对“公车立法”也表示了赞同，理由是，公车改革推动起来确实太难，所以为了减少改革的阻力，可以提高立法层级，法律和行政法规都可以为公车改革提供依据，但法律的效力层次更高。不过，刘俊海也明确表示，即便是以立法形式推动公车改革，如果不切实执行将会带来更多的问题，所以必须防止走过场行为的产生。

　　国家行政学院教授竹立家在接受《经济参考报》记者采访时则表达了不同的观点。竹立家认为，如果公车改革需要立法，照此逻辑，进行一项改革就得立一项法，是不是公款消费要立法，公费出国也要立法。他表示，公车改革是政府自身内部的一项改革，政府已经出台了一系列相关的行政法规，关键在于落实。

　　而国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇也持类似观点，他说：“即便不立法也可以得到很好的控制。当前中国，比立法更重要的，是树立全社会守法的意识，否则立了那么多法放在那有什么用？”赵勇还对公车改革过程中的一些措施提出了质疑，比如“装G PS”等所谓加强管理的手段，还是由内部人管理，只是增加了一些人手和工作量而已，根本没有抓到点子上。

　　最终目标是取消一般公务用车

　　目前从各地公车改革的探索来看，主要有货币化改革、半货币化改革以及加强管理型模式等。

　　国家行政学院教授竹立家表示，公车改革的最终目标应是取消一般公务用车，公车消费占用大量公共财政支出，又屡屡涉及政府的特权腐败行为。尽管取消公车面临一系列困难，困难主要在于政府内部，应该将取消一般公务用车作为去除特权腐败行为的一种有效途径。

　　北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海接受《经济参考报》采访时也认为，在公务车的采购和管理等方面，应借鉴其他国家或地区的经验，譬如公务用车不妨改“买”为“租”。事实上，在我国，香港政府物流服务署是特别行政区的中央政府集中采购机构，也设有专门的公车租赁部门，为特别行政区各机构所需的公务用车提供租赁服务。

　　据香港特区政府公布的信息，全港公务员近17万人，不过，香港特首加上终审法院的首席法官、立法会主席，全港享有专车待遇的公职人员仅20余名。而且，政府车队规模越来越小，公车车号全部公开。

　　赵勇同样赞成取消一般公务用车，“但很显然，这是一个很遥远的目标”。在他看来，既然在短时间内还取消不了公车，就把所有公车的车门上都用醒目的油漆喷上具体的部门，比如“××部××司××处公务用车”、“××部××局局长专用车”等等，就像公检法的车一样，但要多喷几个字，要具体到使用单位。

　　世界各国的经验表明，在所有监督方式中，公众监督是成本最低、效果最好的方式。赵勇进一步表示，通过公众的监督，把公车私用这个口子给封死，这样一来，公车改革的阻力就会小很多，下一步继续改革直至取消一般公务用车就有希望了。

　　此外，刘俊海还建议，公车改革必须增加公车信息公开透明度，以北京公车数量为例，权威媒体和政府公布的数据有差异，究竟有多少辆公车很难说清楚。他认为，控制公车消费，应当严格采取政府采购制度，而且优先采购国货，并遵循俭朴、实用的基本原则。

　　60%的公车消费是如何降下来的

　　———海南八一总场公车改革调查

　　记者调查发现，海南农垦国营八一总场自2009年5月试行“私车公用公补”车辆改革，取得了不错的成效。经测算，改革后该总场年节约办公经费200多万元，节约幅度高达60%多，而且提高了办公效率，深化了后勤服务体制改革。　　位于海南省儋州市境内的八一总场，曾是隶属于解放军总后勤部的军级单位。车改前，八一总场有28辆公务用车，专职司机21人。为确保总场车队正常运转，其人员工资、油料费、车辆修理费和各种保险费及补贴，一年基本开支高达300多万元。

　　八一农场总场场长罗永华说，就这样，很多科级以下干部还用不上公车，出差不得不坐大巴。而形成鲜明对比的是，有些干部早上吃早餐还要公车接送。干部职工对农场的公务用车意见都很大。

　　种种非议让八一总场领导下定了车改的决心。2009年5月，八一农场党委调研发现，买小轿车的人越来越多，80%以上的机关干部已经买车或者准备买车。在这一基础上，总场决定试行“公车拍卖转让、私车公用公补”的公务车管理改革。

　　八一总场车改第一步就是分流21名专职司机，拍卖26辆公务用车，留下2辆商务面包车以确保一些临时性公务接待用车。为鼓励、约束干部职工拿出自己的“私家车”用于公务活动，农场实行购车补贴政策。车改规定，农场机关干部部分职务高低，不论工龄长短，都实行统一的补助标准，根据所购车辆按排量大小发放一次性补贴。其中，购买排量1.5L至2.0L(含2.0)的小汽车补贴2万元，1.5L以下(不含1.5)补贴1.5万元，2.0L以上(不含2.0)补贴1.5万元。

　　为兼顾公平，车改规定，只要是2007年1月1日以后购置的车辆，均按上述标准补贴；2006年12月31日之前购置的车辆也能享受补贴，按每年8%扣减，不满一年的，按一年计算。同时，车改还规定，车主必须是实名制，并同意私车公用公补；夫妻在同单位拥有两辆小车的按一辆车补贴。购置的车辆须服务满5年后才可转让，如提前转让的须如数退回补贴款；正常调动的及正常内退和退休的，车辆服务期不足5年的按5年的折算后退还部分补贴款。这期间如更新车辆的不再享受车补。

　　记者发现，国内其他省市的车改争议的焦点就是油料补贴的标准，操作不好很可能出现新的腐败，如何制定补贴标准，这是一个很难把握的尺度。

　　为了确定一个大家都能认可的补贴标准，八一总场对车改前3年各级干部用车情况进行了测定，根据测定的情况制定标准。

　　考虑到不同科室的公务用车数量并不相同，对外业务多的部门用车就多；同一个科室，由于每个干部分管工作不尽相同，其用车数量也有很大差别。八一总场办公室主任梁勇告诉记者，为了解决这些矛盾，农场油料补贴分现金和油票两种形式，其中50%以现金形式发放到部门干部个人手中，另外50%以油票形式发放到机关各部门，部门统筹使用，谁公务出车多就调给谁，当月节余的油票可转下月使用。

　　截至目前，八一农场总场共有125名干部购买新车，并拿到了车改补贴，占行政管理干部总数的80%。经测算，农场一年私车公用补贴油料费仅支出96万元，这只相当于车改前每年车队的修车费用，节约幅度高达60%多。

　　车改的执行，既解决了过去行政交通费用居高不下的老问题，又杜绝了公车私用的现象，廉洁且廉政。不仅如此，车改还减少了内部矛盾，促进了农场社区的和谐。

　　罗永华说，过去领导干部开公家车烧公家油不心疼，全家老小都沾光，职工心里有怨气。现在，领导干部开私家车办公家事，基层职工心气顺了很多，认为是把反腐倡廉的口号变为了实际行动。

　　政府采购在公车改革中应起到突出作用

　　在公车制度方面普遍存在的问题是超编配置、超标采购、公车私用及三者之间衍生出来的问题，实际上就是公务车编制、预算、采购、使用、管理和监督等过程中的问题。这里重点要讨论保留下来的车辆如何使用以及未来的车辆如何保证它的有效编制、预算、采购、使用和监督的问题。

　　根据决策、管理、执行与监督相统一协调又有机制约的原则，公务车的编制、管理、预算、采购、使用和监督应相对统一又有机分离，从而保障制度的健全和有效。体制制度设计应按照现代管理要求，贯彻公务车的编制与管理分开、预算与采购分开、采购与使用分开、使用与监督分开等原则。

　　改革最需要的是透明、规范和有效执行与监督。在这方面，政府采购十分重要，占有得天独厚的优势，它在公车改革中甚至可以起到排头兵的作用。政府采购能发挥其功能优势，顺应民意，既可以在车辆标准制定、行为规范确立、信息公开及有效监督等方面出奇效，又可以将车辆编制与预算、使用和监督等有机结合起来，统筹协调解决改革中迫切需要处理的问题。

　　政府采购公务车应当实行目录控制。按照国家有关汽车产业规划、政策和政府采购的规定，综合考虑车辆技术参数、安全性能、节能减排、售后服务等因素，定期发布党政机关公务用车选用车型目录。有关部门根据公务用车选用车型目录和年度配备更新计划，严格按照《中华人民共和国政府采购法》等有关规定组织实施公务用车采购。

　　政府采购应当设立公务车具体标准规范。除了严格贯彻执行“每20人不超过1辆”和“排气量1.8升(含)以下、价格18万元以内”的要求控制单位车辆总量标准和一般公务用车配置标准外，还可以对执法执勤用车如涉及国家安全、侦查办案、监察稽查、税务征管、应急救援、警卫和特殊地理环境等执法执勤车辆制定标准，对环境保护、行政执法、医疗救护、清洁卫生、抢险救灾等特种专业技术用车和中巴、大巴等客车制定标准。可以对公、检、法等执法执勤部门、一般公务用车的机关部门、专用车领导干部、事业单位甚至国有企业和军队制定公务车主体标准。

　　公务车可以实行年度(季度)统一集中采购。目前公务车采购主要实行省级协议供货、规模集中采购和小额少量询价采购等制度。省级协议供货是由于公务车没有年度细化预算或者预算不及时不统一而采用的阶段性产物，该方式还存在价格及售后监督不到位的通病。询价采购也是由于车辆控制没有计划性的一种临时性采购行为，采购时往往要指定品牌。根据政府管理性质、市场运行规律和资源配置需要的特点，改革过程中应将现行采购模式逐步规范为以一级政府为单位，由集中采购机构具体操作，涵盖所有部门，在统一标准和预算下的年度(季度)规模集中采购方式，保证采购的标准和效益。集中采购以后再分发到具体预算和使用部门。

　　统一规范公务车维养服务采购。严格实行公务用车保险、维修、加燃料政府集中采购和定点保险、定点维修、定点加燃料制度。可以采用“一车一卡”形式，电子卡就是该车的身份证及使用记录，既包括保险、维修记录和加燃料记录，也包括时间、地点、单位名称、具体内容以及价格等信息。电子卡由车辆管理和使用部门负责。在车卡对应的同时，由保险单位、维修单位和燃料公司要求对公务车建立统一本账。每月或季度由有关部门如集中采购机构定期对账并报结算部门支付。实现采购、使用、销售和审核的统一及相分离制度。

　　公车改革关键是政务公开，财政明细账公开，信息公开和过程公开。可以建立专门网站，对公务车改革等情况向全社会公开。如利用政府采购信息透明、竞争公开等特点，对采购资金来源、采购时间、采购主体、采购数量、采购标准、招标采购过程以及采购品牌、车型、价格等结果全面公开；对公务车具体用车时间、事由、地点、里程、油耗、费用等信息进行登记和公示，接受监督。通过公开和公示，可以清楚反映当地公务车的库存情况、具体车辆所使用的里程和成本构成、车辆所耗费的燃料和维修费用、车辆年度采购或者租赁等详细内容，便于监督。

　　此外，政府采购还能体现公务车采购的示范性及其政策功能。如公务车应采购国产汽车，对自主品牌和自主创新的新能源汽车，可以实行政府优先采购，并体现低碳、节能环保、经济节约适用等政策要求。当然，从广义的政府采购来讲，它还包括预算及履约、使用等过程。从预算、采购、使用等车辆全程进行制度设计，使用电子化技术实现无缝对接，更加能实现改革的突出作用。

　　(作者系公共市场与政府采购研究所特聘研究员、广东佛山市南海区政府采购中心主任)