在北京市机构编制委员会办公室(以下简称市编办)的网站上，可以查阅到所有区县和委办局的“三定方案”。独缺东西城。

　　定机构，定编制，定职能，是为三定。在当前机构、干部管理中，其重要性不言而喻。

　　东西城“三定方案”迟迟难定，原因何在？

　　机构臃肿症困扰双城

　　“一个副局长原来分管几个科室的工作，现在因为副局长多，所以可能就分管一两个科室，或者让他们分管更细一点，这样大家都有事干。”西城区卫生局的一名领导说。

　　“如果开一次全体会议，委里的领导一排都坐不下。”对领导之多，新东城区文委的一名工作人员如此形容。

　　在这些人里，既有原东城区文委的领导，也有原崇文文委的领导，“大部分都留下了”。

　　东城区政府官方网站显示，东城区文委共有处级领导9人，分别是党委书记1人、主任1人、副书记兼纪委书记1人，副主任4人、党委委员兼工会主席1人、党委委员兼执法队队长1人。

　　同样是文委，海淀区只有一名书记，一名主任两名副主任，共4名处级领导。

　　东城区园林绿化局现有处级干部9人。该局一名科级干部透露，原东城、原崇文园林绿化局的处级干部全部留任，除了一名党委书记、一名局长、一名党委副书记兼纪委书记外，还有4名副局长、一名绿化委副主任、一名副调研员。同期，海淀区园林绿化局有一正三副共4名处级领导。

　　最为庞大的是东城区人力资源和社会保障局。根据东城区政府官方网站最新的公示，该局共有13名处级干部。其中，副局长就有8名。

　　东西城区合并之后，干部安置有多个渠道。一种是向市里分流，部分干部被调到市里的委办局，平调或提半格；另一种是安排干部脱产学习，出国或到国家行政学院深造，还有一部分到街道担任领导岗位；第三种是委办局党政分离，原来主任或局长兼任党委书记的委办局，增设一个党委书记，使原两区委办局的一把手都有位置。

　　但在合并迅疾之势下，大多数的干部还是被集中安置。出现的结果是，合并后的各个委办局，不但因党政分离一把手增加一个，而且副局长或者副处长也是一大把。

　　“一个副局长原来分管几个科室的工作，现在因为副局长多，所以可能就分管一两个科室，或者让他们分管更细一点，这样大家都有事干。”西城区卫生局的一名领导说。

　　除此之外，合并后的委办局科室设置很多。比如，原来一个委办局内，宣武区有的科室西城没有，合并后为更好地开展工作，这样的部门被保留下来；西城有的科室宣武没有，这样的科室也被保留下来。

　　为了工作便利，各个街道全部增加这样的部门。西城一名街道领导抱怨，街道的工作量显著增加，没有更多的人手，只能把新增的科室挂在其他部门下。这样，一个部门向上级多个部门汇报工作。

　　这名街道干部表示，上边的领导多，下边的工作就很难开展，“我们一个工作可能要跟四五个领导分别汇报，不利于提高工作效率”。

　　用强力措施努力瘦身

　　还有一批干部被免去职务，被办理退休手续。公示的至少有6人，仅东城区民政局就有两名副调研员退休。

　　当初，东西城城区合并时，一个重要的原因或目标是：区划调整后，核心区减少两个行政区，有利于精简机构，合理配置地区经济、社会资源，提高行政效能，降低行政成本。

　　显然，机构臃肿的状况并非所愿。

　　主政者对此强烈关注。

　　从2010年12月23日至今年4月28日，东城区政府网站公布的人事调整达7次，频率之高、涉及人数之多，远超历年。

　　这些调整涉及局级干部分管工作调整，处级干部职位调整。其中，东城区教委、东城区信息化工作办公室、东城区民政局的一把手易人。

　　最引人注目的，是一批处级干部被免职。人事任免中明确提及的至少有5人，如：免去杨志成的东城区教育委员会主任职务；免去闫燕的东城区人民政府民族宗教侨务办公室主任职务；免去张伟的东城区信息化工作办公室主任职务；免去郭德富的

　　东城区人民政府办公室副主任、调研员职务；免去陈勇的东城区产业和投资促进局副局长、东城区金融服务办公室主任(副处职)职务。

　　还有一批干部被免去职务，被办理退休手续。公示的至少有6人，包括东城区住房和城市建设委员会、东城区司法局等部门的处级、副处级干部。其中，仅东城区民政局就有两名副调研员退休。

　　此举明显会使相应机构“瘦身”。

　　另一强力措施，是将有职权的干部调整为调研员。公示提到的此类人事任免至少涉及7人：东城区商务委员会副主任饶景东改任东城区商务委员会调研员；东城区财政局副局长蔡勇改任东城区财政局调研员；东城区安全生产监督管理局副局长刘建平改任东城区安全生产监督管理局调研员；东城区民政局副局长张卫合改任东城区民政局调研员；东城区体育局副局长赵建忠改任东城区体育局调研员；东城区人民政府教育督导室副主任高怀宁改任东城区人民政府教育督导室副调研员；东城区城市管理监督中心副主任高萍改任东城区城市管理监督中心副调研员。

　　国家行政学院教授汪玉凯说，区县委办局的副主任、副局长是副处级的干部，调整为委办局的调研员后，级别由副处提升为正处，但有级别无职权，即便是调整为副调研员，也是平级调整。这样的调整方式，比较稳妥。

　　暂时性方案不具效力

　　事实上，“三定”在区划调整之后，很快进入主政者视野，并被当做各部门的重要工作之一。

　　竭力调整之下，部分委办局得到“瘦身”，部分委办局臃肿如初。人员调整未尽，给“三定方案”带来极大困难。

　　事实上，“三定”在区划调整之后，很快进入主政者视野，并被当做各部门的重要工作之一。

　　西城区此前公开发布的消息显示，合并不足两个月，西城区区委书记王宁特意针对区划调整后的整体情况做区情介绍并开动员会；西城区委有关领导开展专题讲座，部署反腐倡廉、如何当好党政正职以及各单位“三定”方案制定工作。

　　西城区政府一位领导介绍，当时，全区各个委办局陆续开会，重点讨论新的“三定方案”、党组成员职责分工及队伍融合等重点工作。

　　“像各个委办局制定的三定方案，实际上不具备法律效力”，昨天，西城区机构委员会编制办公室相关人士介绍，所谓“三定”，就是定机构，定编制，定职能。正常的程序是，由区编制办来召开会议，部署各个委办局单位根据其实际情况上报“三定”方案。区编制办调研后，定下具体的“三定方案”，交给委办局再研究。然后，再由区编制办联合法制办或者其他职责部门来审核，最终上报市编制办，才具备法律效力。目前，各个委办局完成的三定方案全都是暂时性的，不具备法律效力。

　　三定方案独缺东西城

　　汪玉凯说，不好安置，就要先放着，干部的调整需要一个过程。因此，短期看，可能会出现人员臃肿的状况。但从长期看，人员还是会精简，行政成本还是会降低。

　　在北京市机构编制委员会办公室的网站上，可以查阅到所有区县和委办局的“三定方案”。独缺东西城。

　　市编办工作人员表示，“东西城的三定方案确实没有出来”，但为何没出来？该人士表示，这属于机密，不方便透露。

　　前述西城区编办人士表示，西城区实际上已经完成了调研，但市编办还在调研，“因为我们的三定方案要根据市里的指导意见来完成，他们要做出三定的方向，我们来落实执行。”

　　6月16日，市编办主任刘云广到东城区调研机构编制管理工作。东城区媒体对此的报道是，“刘云广对我区机构编制管理工作方法及取得成绩给予充分肯定，并针对东城区实际情况提出具体要求”。至于具体要求有哪些，报道未提及。

　　西城区区委常委、副区长苏东表示，一年的融合时间还是很短的，很多工作仍在进行当中。“三定”未出台，并没有导致工作效率降低。合并一年来，各项工作“总的说来，还是全面推进的，进展顺利，合并有力地推动了工作的开展”。

　　国家行政学院教授汪玉凯说，人员调整和三定方案相互影响，人员安置未做好，三定方案不好定；三定方案不确定，人员不好大调整。从目前的情况看，两项工作都在推进之中。

　　“合并之后，原来两个区的两套人马要合为一套人马，意味着一半的人要精简。在还没有妥善安置的情况下，增设副职是一个简便的解决方式”，汪玉凯说，不好安置，就要先放着，干部的调整需要一个过程。因此，短期看，可能会出现人员臃肿的状况。但从长期看，人员还是会精简，行政成本还是会降低。

　　市里目前仍在进行东西城机构编制的调研，近期仍有显现。

　　汪玉凯说，建立高效的公务员队伍是改革的目标之一。这个目标的实现，需要时间。

　　本报记者文静 易靖

　　区划调整的现实与未来

　　2010年7月1日，坊间流传多年的北京城四区合并一事，经国务院正式批复，终成事实。

　　在此前后，天津、重庆、深圳、厦门、沈阳、上海等多座城市均启动了行政区划调整的相关方案。一时间，行政区划调整这一关系到一座城市命运的政治手段，受到社会各界广泛关注。

　　于北京而言，城四区合并为两区或许仅仅是首都行政区划调整的先行者，按照北京市政协常委会去年提出的相关建议，亦庄、中关村以及石景山门头沟这三个区域的行政资源整合可能性，同样引人关注，令人期待。

　　北京区划调整的步子，会迈得更大吗？

　　城区合并6年磨一剑

　　“这种事是最得罪人的，谁愿意做呀。”一名政府官员称，各区都形成了稳定、合理的结构，如果没有重大的发展阻碍和强有力的动因，这样的调整显然难以进行。

　　“城四区合并为两区”的行政区划方案获批前夕，2010年6月9日，市政协常委会审议通过了“关于编制北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的若干建议”。建议案对北京新的行政架构进行了四大改革设想，坊间认为，这或许是市级决策层的投石问路之举。

　　“将东城、西城、崇文、宣武四个城区合并为两个中心城区。”这是政协提出的第一个设想，也是最大胆的一个设想。

　　据了解，早在王岐山任北京市市长的时候，就曾经提出过这样的设想，与之不同的是，当时的方案是将四个中心城区合并为一个。

　　曾经就职于北京市委市政府的工作人员也证实，当时的北京不具备行政调整的先决条件，奥运会、国庆等大型活动需要稳定各方并全力以赴，区划调整显然也要服从于这个大局，显然时机不成熟。因此这一方案2004年提出后整整被搁置6年。有熟悉北京体制沿革的学者认为，“酝酿时间较久的另一个原因是这样的大手笔尚存在一些难题”。首要的一个问题是行政区划调整之后，富余行政人员的安置问题。

　　“这种事是最得罪人的，谁愿意做呀。”一名政府官员称，1958年，四个中心城区正式构建，此后半个多世纪，各区形成了稳定、合理的政府结构，如果没有重大的发展阻碍和强有力的动因，这样的调整显然难以进行。

　　城区聚散与城市发展

　　实际上，在城市化高速发展的今天，不仅仅是北京，谋求经济社会二度飞跃的多座城市，都将行政区划调整看做必须迎接的一次契机。

　　调整方案短时间内便尘埃落定。四区合并成两区后，北京的行政区划缩减为14区2县。

　　“此方案有合理的地方，也有不合理的地方，原城四区功能性质一样，合并后更加强了其政治文化服务的功能，但对原城四区的发展并没有提供更强的动力和更广阔的空间。首先是人口疏散的问题，还有功能协同发展的问题。”原北京市社科院经济所所长(现北京市社科院副院长)赵弘此前接受本报记者采访时如是说。

　　尽管城四区合并成两区已成既定事实，但赵弘仍略有遗憾。他在此前接受本报采访时提出了一个更大胆的设想：“借鉴成都的经验，更好的方案应是将城市功能核心区与功能拓展区进行整合，混合划区。”

　　比如原东城，如果能和朝阳进行整合，协调发展，不但可以做强CBD，地域辽阔的朝阳还可以使原东城的拆迁问题得到顺利的解决。

　　“如果只是城四区的简单合并，并没有给老城区以足够的拓展空间。那合成两个中心城区就更没有必要了，合成一个中心城更科学。”赵弘说。

　　无论成效如何，包括赵弘在内的许多专家的一个共识是，北京的发展到了这个阶段，如果没有体制上的创新，发展是会受到局限的。

　　实际上，在城市化高速发展的今天，不仅仅是北京，谋求经济社会二度飞跃的多座城市，都将行政区划调整看做必须迎接的一次契机。

　　呼吁亦庄“高配”领导

　　2010年2月，大兴区和亦庄的行政资源整合迈出了关键的一步，双方4名主要领导干部交叉任职。

　　对北京来说，城四区的调整迈出行政区划的第一步之后，社会各界开始将目光聚焦到市政协提及的其他三个改革设想之上。

　　市政协在建议案中还提出，在加快完成北京经济技术开发区12平方公里扩区的基础上，逐步将大兴区全境作为北京经济技术开发区的发展空间，实现开发区与大兴区体制统一。

　　2010年2月，大兴区和亦庄的行政资源整合迈出了关键的一步，双方4名主要领导干部交叉任职。

　　汪玉凯认为，交叉任职是北京市可以自行作出调整的过渡之举，部分解决了亦庄作为经济技术开发区受制于大兴、通州行政限制的弊端。

　　然而，两者资源整合4个月之际，政协在调研中便指出，从实际情况看，整合仍存在区级政府能否管好国家级开发区等问题的不同理解和认识。

　　亦庄开发区作为北京市唯一的国家级经济技术开发区，是同时享有国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重政策的经济区域。两区整合后，在一定程度上赋予了大兴区委、区政府重要的领导和管理职能，提升了大兴区管理、服务的积极性。

　　但另一方面，两区整合后开发区这一特殊的经济区域将由市直管变为大兴区的一部分，以前开发区各方面的工作直接对口市级相关部门，重大事项由市级统筹协调，现在要在区级政府协调，不仅会影响建设发展速度，也容易引起外界的误解。

　　因此，像中关村一样高配领导被专家和政协共同视为解决问题的办法之一。

　　汪玉凯认为，位居市委常委的赵凤桐任海淀区区委书记兼任中关村科技园区管理委员会党组书记，他可以更有效地与市级、国家有关部门沟通协调。

　　望中国第四区落户北京

　　只有亦庄单独成区，自主掌握行政权力，才能切实解决其发展的局限。但是，这一问题，北京没有自主权，需要报国务院批准。

　　亦庄和大兴4位领导的交叉任职被张可云看成无奈之举。“这种交叉任职是治标不治本，并不能解决行政体制上的实质弊端。”

　　“只有亦庄单独成区，自主掌握行政权力，才能切实解决其发展的局限。但是，这一问题，北京没有自主权，需要报国务院批准，因此，交叉任职只能是过渡时期的无奈之举。”张可云表示。

　　汪玉凯并不赞同这种说法，“12平方公里单独城区，并不能给亦庄未来的发展打开大门”。比如上海的浦东新区，地域面积是上海的五分之一，产值是整个上海的四分之一，航运中心、国际金融中心、保税区都在浦东，发展空间相当巨大。汪玉凯认为，作为国家级开发区，亦庄的腹地必须得到保证，才能为发展提供助力。

　　汪玉凯强调，亦庄问题和中关村一样，作为北京经济产业、高新技术的领航员，是代表国家的核心竞争力到国际上争高低的，因此必须得到高度的重视和认真的研究。

　　汪玉凯提出，随着上海浦东新区、天津滨海新区被国务院批准为副省级区，重庆两江新区也在一年前正式挂牌成立，被誉为中国第三区。而目前，全国只有4个直辖市，北京、天津、上海、重庆，而其中3个直辖市都有了副省级区，只有北京缺位。

　　由此，汪玉凯称：“高配领导仅仅是第一步，整个架构也应该高配，那亦庄或中关村能不能步子再迈大一点，经过行政区划整合而成为中国第四区呢？”

　　石景山门头沟备受瞩目

　　石景山和门头沟的面积都不大，作为西部的生态涵养区，没有实力与南部、东部、北部区域抗衡，联合发展或许可以形成合力，同时降低行政成本。

　　政协给出的第四个大胆设想是，利用首都涉钢产业搬迁调整后腾出的土地资源，合并石景山和门头沟两区，整合石景山和门头沟两区，整合石景山和门头沟新城城市建设、基础设施、公共服务等各类规划，结合永定河流域治理，形成西部高端功能区和新的经济增长极。

　　有专家认为，石景山和门头沟的面积都不大，作为西部的生态涵养区，没有实力与南部、东部、北部区域抗衡，联合发展或许可以形成合力，同时降低行政成本。

　　但也有专家认为，两个区域合并以后的意义不是很大，如果能加上西城就有实质性意义了。不仅可以靠西城的金融实力带动西部的发展，也可以为西城的功能拓展提供地域支持。

　　纵观首都行政区划的路径，可以看到的是，城四区合并为两区、亦庄与大兴的行政资源整合尝试似乎正扮演着改革先行者的角色。如专家所言，北京的发展已经到了关键的节点，突破行政体制限制的其他尝试正在各方的助推下奔跑在路上。

　　本报记者孙乾