党的十七大已经明确将“三执政”载入党章。其中，依法执政对于改革和完善党的领导方式和执政方式具有更为直接、更为密切的关系

　　文/沈春耀

　　科学的领导方式和执政方式，是党有效治国理政的重要保证。坚持依法执政，对于加强和改进新形势下党的建设，不断完善党的领导方式和执政方式，不断提高党的领导水平和执政水平，更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，具有重要意义。

　　领导和执政方式与时俱进

　　党的领导和执政离不开科学有效的方式。中国共产党在长期的革命、建设和改革实践中形成了自己的一套领导方式和执政方式。从总结经验和完善改进的角度来归纳，大体有以下几种情况：

　　有一些方式，属于党的优良传统和作风，是党的政治优势，应当继续坚持并不断完善。例如，善于运用政策和策略，根据具体情况开展工作；又如，善于通过群众工作和思想政治工作来动员组织群众，齐心协力完成任务。

　　有一些方式，在革命战争年代和新中国成立初期是有效的、管用的，但在进入全面建设时期特别是改革开放新时期后已被证明是不合时宜甚至是有害的，如群众运动方式、“四大”(大鸣、大放、大辩论、大字报)方式、权力过分集中的一元化领导方式等，应当予以摈弃。

　　有一些方式，虽然在一定范围和意义上仍是必要的、可用的，如行政命令、直接控制、统一指挥等方式，应当适应新情况新要求切实加以改革和完善。

　　还有一些方式，在改革开放和社会主义现代化建设实践中被证明具有极为重要的功能和意义，最主要的就是依法治国、依法执政，应当大力推进，以实现党的领导方式和执政方式的与时俱进。

　　领导方式和执政方式一经形成，即具有延续适用的惯性和普遍适用的特性，因而也就经常表现为领导制度和执政制度问题。在长期执政的条件下，更需要从制度层面来思考和解决党的领导方式和执政方式的科学化问题。

　　在历史上，党曾经形成并长时间实行权力高度集中的一元化领导制度。这种领导制度能够在体制机制上有效地保证及时作出决策，并有效地保证决策贯彻执行。但是，它的弱点、缺陷在实践中也暴露得十分明显，以致后来形成体制上的弊端，成为政治上发生严重错误、工作中出现严重失误的体制性根源。正如邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中所指出的，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。”这种权力高度集中的一元化领导制度，“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和国家的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。对于领导制度、组织制度问题，我们长期没有足够的认识，这使我们付出了沉重的代价。“这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”强调制度建设，重视法制建设，是邓小平党建思想和改革思想的重要特点。

　　改革开放30多年来我国各项事业之所以能够顺利发展，十一届三中全会以来党的路线方针政策之所以能够全面贯彻，一个重要原因就是党坚持解放思想、实事求是、与时俱进，主动适应新形势新变化，发展社会主义民主政治，积极稳妥地推进党和国家领导制度改革，改革和完善党的领导方式和执政方式。

　　30多年来，党致力于发展社会主义民主，健全社会主义法制，着力解决权力过于集中、领导干部终身制、党政不分、党不管党、民主集中制不健全、领导体制单一、权力缺乏监督制约等制度层面的突出问题，在坚持党的领导前提下不断改善、改进党的领导方式和执政方式，坚持科学执政、民主执政、依法执政，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，取得了非常显著的成效。

　　依法执政已是执政基本方式

　　1982年，党的十二大在深刻总结正反两方面历史经验的基础上，适应新时期改革开放和社会主义现代化建设的需要，第一次在《中国共产党章程》中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，并把这一规定作为“一项极其重要的原则”。1997年，党的十五大确立了依法治国的基本方略。2002年，党的十六大明确提出，坚持依法执政，不断提高依法执政的能力。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》把“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”作为党执政的一条主要经验，并指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”

　　胡锦涛总书记指出：“坚持依法执政，就是要始终坚持依法治国的基本方略，坚持依法执政的基本方式，完善社会主义法制，建设社会主义法治国家，增强法制观念，严格依法办事，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。”

　　党中央明确提出坚持依法执政的基本方式，标志着我们党在新的历史条件下对领导方式和执政方式认识的进一步深化，标志着我们党主动适应新形势积极推进领导方式和执政方式的转变和创新。

　　贯彻依法治国基本方略，坚持依法执政的基本方式，对于加强和改善党的领导，全面推进中国特色社会主义事业，具有重要意义。

　　依法执政是发展社会主义民主政治的客观要求。政党在宪法和法律的范围内活动，是法治国家对政党活动的基本要求。中国共产党作为执政党，只有在宪法和法律的范围内活动，在宪法和法律的范围内执政，才能够保证国家权力严格依法运用和运行；才能够保证行政机关依法行政，司法机关公正司法，全社会成员依法行使权利和履行义务；才能够维护人民当家作主的地位，保障人民的各项民主权利。

　　依法执政是实行社会主义市场经济的客观要求。市场经济是一种法律治理的经济。市场主体的确立，财产权的有效保护，市场交易的正常进行，政府对市场的宏观调控和监管，社会保障体系的健全，都需要有完备的法制。社会主义市场经济发展带来的市场主体的多元化、自主化，市场活动的多样性、复杂性，国家与社会、政府与市场关系的制度化、规范化，都要求党的执政必须适应经济活动市场化、法治化的发展趋势，善于运用法律手段，不断提高驾驭社会主义市场经济的水平和能力。

　　依法执政是构建社会主义和谐社会的客观要求。随着改革开放和现代化建设的不断发展，我国原有的社会结构也发生了显著变化，社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化。充分调动和发挥各方面的积极性主动性创造性，妥善处理各种利益利害关系，必须健全社会主义法制，学会并善于在法制的框架内解决各种社会矛盾，使社会成员既充分享有权利、行使权利，又切实履行义务、承担责任，做到权利义务相统一。

　　依法执政是实现经济社会又好又快发展的客观要求。法制对于经济社会生活的作用，不仅限于对既有关系的确认、保护和规范，而且还具有明显的引导、推动和促进功能。法律通过确立和实施规范的、公开的、稳定的制度和规则，能够增强各类经济社会活动的规范性、合理性和可预见性，为经济社会发展提供良好的环境、牢固的基础、持久的动力和广阔的空间。党要抓好发展这个执政兴国的第一要务，就必须掌握法制，善于在法治轨道上推动各项事业的发展。

　　科学执政、民主执政、依法执政作为一个整体提出，回答了怎样执政、靠什么执政的问题，是对党的执政理念、执政目标和执政方式的新认识新要求。党的十七大已经明确将“三执政”载入党章。其中，依法执政对于改革和完善党的领导方式和执政方式具有更为直接、更为密切的关系。“我们党科学执政、民主执政很大程度上要通过依法执政体现出来，又要靠依法执政来保证实现。”坚持依法执政的基本方式，对于我们从整体上来理解和把握党在新时期执政理论和实践的创新成果具有特殊意义。

　　更加坚实的法制基础

　　有法可依，是实行依法治国、坚持依法执政的前提和基础。改革开放30多年来，我国法制建设取得了巨大成就。如果说过去我们还比较缺少法律，因而还不大具备实行法治的基本条件的话，那么今天我们面临的主客观情况则大大不同于先前了。

　　2011年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上正式宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期实现。”这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。

　　法律体系为各种社会关系和社会生活提供全面系统的规范和准则。在党中央的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，到2011年2月底，我国已制定宪法和现行有效法律239件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。这个法律体系，是与社会主义初级阶段的基本国情相适应，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，与法律体系自身发展规律相适应的，有力地保障和促进了国家各项事业的发展。

　　国家法制化进程对党的领导方式和执政方式提出新的要求。在国家生活不断纳入法制化轨道的情况下，党的领导方式特别是执政方式进行相应的调整和转变，就显得十分必要和紧迫了。邓小平同志很早就明确地提出了这个问题，在1979年6月五届全国人大二次会议即将对宪法进行修改并通过七部重要法律之时，他说：“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事。”

　　关于坚持党的领导和遵行法制的关系，彭真同志当时也讲过一段有名的话：“党员干部遵守和执行法律，就是服从全国人民的意志，就是服从党的领导，就是维护人民的利益。反对和破坏法律，就是违背全国人民的意志，违背党的领导，亦即损害全国人民的利益。”

　　这之后不久，改革和完善的措施相继出台。如1979年9月中央发出《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，明确指出：“党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。”

　　1986年，邓小平同志明确指出：“党要管党内纪律的问题，法律范围内的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”他还明确提出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”30多年来，我国社会主义法制建设不断推进，党的领导和执政也在与时俱进，逐步转到主要通过法律来实现对国家和社会事务的领导。

　　中国特色社会主义法律体系的形成，一方面，从制度上、法律上确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心，确保国家一切权力牢牢掌握在人民手中；另一方面，从制度上、法律上确保党的理论和路线方针政策的贯彻执行得到有力的保障。这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。我国的法律体系把国家各项事业和各项工作纳入法制化轨道，为党坚持依法执政提供了更加坚实的法制基础和法制条件，同时也为国家法治建设开辟了更加广阔的空间和更加光明的前景。

　　几个重要环节

　　坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是改革和完善党的领导方式和执政方式的根本原则。按照依法执政的要求完善党的领导方式和执政方式，应当着重抓好以下几个重要环节：

　　通过国家政权组织体系执政。党的执政活动应当主要通过各级国家政权组织来进行，通过各国家机关依法履行职能来实现对国家和社会事务的领导。各级党委应当按照总揽全局、协调各方的原则在同级各种组织中发挥领导核心作用，同时应当支持和保证人大、政府、法院、检察院依照法律积极主动、独立负责、协调一致地开展工作；各级国家机关的党组、党员领导干部和广大党员应当贯彻实施党的路线方针政策，贯彻实施党委的重大决策和工作部署。

　　党的干部成为国家机关领导人员和工作人员。依法进入各级国家政权组织，掌握和控制国家权力，这是执政活动本身性质所要求的。因此，承担执政责任的各级党员领导干部，应当尽可能多地在国家机关中担任相应的职务，实行交叉任职，一身二任，并承担相应的责任。领导干部以国家工作人员身份活动时，按宪法、法律和法规行事；以党员负责同志身份活动时，按党章和党内法规行事。

　　党的主张转变为国家意志。党提出的各种执政主张，包括党的基本理论、党的路线方针政策、重大措施和工作部署等，应当转化为国家意志，使党的主张和人民的意志相统一，并以此在全社会推行。主要有两类情况：一是以宪法、法律、法规等制度化、规范化的形式所体现出来的，具有普遍的适用性，作为全社会成员共同遵循的制度和规则；二是以人民代表大会通过的工作报告、发展规划、预算决算、决议决定等民主决策、民主施政的形式所体现出来的，具有法定的效力，成为当年或者一定时期内国家各机关的重要施政纲领和工作指导文件。

　　推进依法行政和公正司法。维护社会主义法制的统一、尊严和权威，做到有法必依、执法必严、违法必究。加快建设法治政府，保证国家行政机关及其工作人员依照法律规定的权限和程序行使职权、履行职责，按照人民代表大会及其常委会的决议决定开展工作。建设公正高效权威的社会主义司法制度，支持国家审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，维护社会公平正义。

　　加强对权力运行的监督和制约。各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，并监督法律法规、决议决定和方针政策的贯彻落实。任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，任何违反宪法和法律的行为都必须予以追究。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实行有权必有责、用权受监督、失误要问责、违法要追究。

　　促进全社会形成良好法治氛围。提高全社会的法律素质必须首先提高执政党的法律素质。坚决摈弃“有法不依、执法不严、违法不究”和“以言代法、以情枉法、以权压法”的错误思想和工作方式，牢固树立社会主义法治理念，带头奉行法治。把法治建设与道德建设、依法治国与以德治国紧密结合起来，加强公民意识教育，深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的良好社会氛围。□

　　(作者为全国人大常委会副秘书长)