■ 本刊调查 ■

　　慈善事业亟须制定专门法

　　(本刊记者)刘建/文

　　“微笑图书室”、“一元一心”、“启明书社”、“心守家园”、“爱心妈妈”、“多背一公斤”……

　　现今，上海已有众多不同形态的民间慈善组织，民间慈善热情很高。而另一方面，一些“官办”慈善机构往往成为行政指令性的捐赠渠道，很少关注捐赠人的意愿和捐赠资金使用的信息公开程度，公众也很难监控资金使用的有效性。

　　截至目前，我国尚未形成一套完整的推进公益慈善事业发展的法律体系，关于慈善信息公开的程度、标准、程序等各方面问题，都没有一个制度性的规定，这在一定程度上造成了捐赠者与接受捐赠的组织信息不对称，挫伤了人们捐赠的积极性。慈善业内人士认为，应该尽快制定慈善事业的专门法。

　　“草根”慈善团体面临生存困境

　　专业养老、弱势人群帮扶、农民工子女教育、临终关怀……如今，一大批慈善公益项目正在上海应运而生。这些项目大多由普通人发起，又服务于社会中最普通、最不显眼的人群，中国社科院发布的2010年《慈善蓝皮书》的结论是：民间积蓄多年的慈善能量正在得到释放。然而，“民间慈善”组织也面临着不少“生存困境”。

　　上海三叶草儿童康复训练中心是一家专为自闭症儿童进行康复训练的民间慈善机构，为了让孩子们有更大的活动空间，“三叶草”去年5月搬到闵行区罗阳路255弄内一个带花园的别墅。然而，搬后没几天，相邻别墅的一对夫妻便多次上门抗议，指责说孩子们的声音太大，影响了他们的正常生活。虽然“三叶草”的老师和孩子家长一再解释，并表示今后不让孩子们去室外活动，但这对夫妻还是不肯罢休。

　　当地居委会、物业和业委会的工作人员也送来一张《通知单》，上面写明，“三叶草”在居民小区非法经营办学，直接影响了小区居民正常生活，为维护小区居民合法权益，要求“三叶草”停止在小区办学，并立即撤出该小区。上海闵行区梅陇镇调查后称，“三叶草”并不算完全意义上的非法教学点，但从工商和房管角度看，该办学点存在以下三个问题：一是注册地和经营地不一致；二是住宅性质住房被用于商业用途；三是在小区内进行集体活动，影响了其他业主正常居住，希望“三叶草”尽早在经营场所等方面进行改善。“三叶草”负责人任瑞杰说：“我们是通过工商部门注册的，没有经营办学。”他也知道，如果注册成民办非营利组织，就能得到资助和支持，能找到更合适的活动场地。但目前受资金所限，只能选择小区民居。

　　上海久牵志愿者服务社，是一所以在沪农民工子弟为服务对象的非营利性民间慈善机构，主要致力于弥补外来农民工子弟所在家庭、学校和社区教育资源的不足。然而，自诞生之日起，“久牵”就面临草根慈善共同的窘境：筹募善款难、专业化程度低、公众不信任等，而支持他们一路走下去的原因只有一个字，那就是“爱”。“久牵”从成立到发展已有十年。这十年中“久牵”经历了不少困难，没有资金，缺少支持，然而这里的志愿者们都是用爱苦苦支撑，渡过难关。久牵服务社的创办者、社长张轶超说：“2003年5月到2006年3月这3年多，我一直处于一个比较艰苦的情况，没人给我钱，我就拿自己3000多一点的工资去贴补，因为当时在学校教书，吃住就都在学校解决，住的是学校宿舍，吃的是食堂。”

　　2008年5月，久牵志愿服务社在上海市民政局正式注册成立，完成了从草根慈善向法定民间慈善的转变。

　　长期关注自闭症群体的上海市人大代表钱翊梁接受记者采访时表示，由于自闭症群体数量庞大，“三叶草”等民间机构在帮助患者康复过程中起到很大作用，但由于没有“公益身份”，难以获得资助，仅靠家长的资金发展的确受到很多限制。因此，有关部门应该积极帮助扶持，帮助这些民间机构走上规范化的道路。

　　九成以上人“对捐款不放心”

　　不久前，上海市卢湾区红十字会以“红十字会工作会务费”的名义支付给上海慧公馆餐饮管理有限公司9859元，上海市红十字会得悉情况后，立即会同卢湾区有关部门进行了调查取证。据调查核实，本次活动系卢湾区红十字会与相关企业协会商洽工作的公务活动，参加人员17人，人均消费水平明显高于标准。卢湾区有关部门责成对超过公务接待标准部分的7309元人民币由个人承担，予以退回。上海市红十字会向全市红十字系统通报批评卢湾区红十字会在公务接待活动中铺张浪费现象。

　　“卢湾红十字会高额餐饮费”事件一经披露，在社会上引起巨大反响，公共慈善机构的经费如何使用广受质疑，也让不少有心做慈善的人望而却步。而民政部的《2010年全国慈善组织信息披露现状报告》调查共抽选99家慈善组织作为样本，但最终仅收回65例。与过去不同的是，非公募基金会与地方草根组织也纳入了样本中。问卷显示，42%的组织没有专门的信息披露办法，37%的组织没有专人负责信息披露工作。更深层的问题，则是披露的程度和方式不被高达90%的公众所接受。另外，被调查的99家慈善组织没有机构网站的占到五分之一，43%的机构页面更新不及时或者信息很难查找。

　　另一项调查显示，高达九成以上的被调查者认为“对捐款不放心”，不少人宁愿面对面捐赠，也不愿意交给慈善组织，宁愿捐物，而不愿捐钱。上海市关于市民慈善意识的调查结果也表明，九成被调查者虽然参加过捐款捐物活动，但主要是被动捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少。

　　王蓉是上海一家网络公司的设计师，她自发成立了“智人慧心”助学公益网站，在网站上公布贫困山区孩子的资料，让有捐助贫困地区孩子上学想法的人“认领”，然而，近段时间，她感到正在遭遇“信任危机”。孩子的资料挂出后，“认领”者不如以前多，最长的超过两个月无人“认领”。“即使把所有的收入与支出都在网站上公示，还是免不了有人质疑。半途中断捐助的例子也不在少数。”王蓉说。

　　本刊记者了解到，不少理智的白领们对一些中介慈善机构的质疑越来越多，更多人宁可将捐款转为捐物，或者自行寻找需要捐助的对象。辛小姐曾经是某助学机构的初期会员，五年前她领养了江西某地区的一名初中生。“这个助学机构是一群年轻人自发组织的团体，我很感动于他们的热情，所以很早就参与了。”但随着会员越来越多，她发觉这个机构的运作过程并不完善，也不透明。

　　曾捐助陕西略阳县一名中学生的乔女士两年前参与了一家慈善机构的助学活动，当时慈善机构的确在筛选助学对象方面做了很多努力，不仅到当地实地筛选，从40多个孩子中选出最需要捐助的对象，他们要求乔女士不要把钱汇给孩子家长，而是寄给校长。不久后，慈善机构告诉乔女士，说孩子已经升高中。“这个孩子成绩并不好，怎么可能升上高中呢？”乔女士要求工作人员再确认。几天后，工作人员告诉她，孩子没有考上高中，已出门打工了。

　　记者在采访中发现，许多白领喜欢参加“多背一公斤”这样的捐助活动，他们说，“以点对点式的直接捐款资助形式表达爱心既开心也放心”。

　　在上海“真爱·梦想”基金会牵头人潘江雪看来，一些官方慈善机构的财务报表在我们眼中都是难以接受的。不透明和效率低下，影响了捐赠人对慈善机构的信任。

　　潘江雪表示，她和丈夫一起选择专职从事慈善事业，是希望将商业效率引入这个领域。中国的慈善事业需要建立一个完整的产业链，按商业机构的方式去管理，提高效率，保护信用。就像上市公司必须进行信息披露一样，“真爱·梦想”向捐赠人公开募款、用款的情况，提供一个透明的资产负债表，并且有专业的律师事务所和会计师事务所支持。政府直接参与慈善事业，那是计划经济的产物。政府不可能全能，而由政府募资之后购买民间慈善机构的执行服务，在国外十分常见。

　　慈善法律缺位阻碍慈善事业发展

　　有业内人士认为，目前，我国慈善组织作为社团法人，没有完全的独立性，未能真正确立和发挥慈善事业在我国多层次社会保障体系中的重要地位和作用，导致一些热心人士的怀疑和不信任。公共慈善事业面临公信力的巨大疑问，而民间慈善又不能够独当一面，这样就使得中国慈善事业的发展停滞不前。

　　专家指出，我国慈善组织主要有几个问题：一是“官办”色彩浓厚，民间慈善组织发展受到制约。目前我国慈善组织仍带有某些自由发展或过分依附政府的倾向，一些慈善组织的建设并不完善，慈善资源的动员力量非常弱小，受到政府及其主管部门直接干预较多。近年来慈善组织虽然增加不少，但大多数挂靠政府业务主管部门，依附于政府机关运作。一些民间慈善组织由于找不到主管部门挂靠而不能登记，只好以企业名义申请工商登记，并承担纳税义务。

　　二是慈善组织缺乏独立性，影响社会公信力。目前，我国慈善组织作为社团法人，其业务开展仍然受业务主管部门的约束，包括负责人的推荐、任免，慈善项目的实施等。由于没有完全的独立性，未能真正确立和发挥慈善事业在我国多层次社会保障体系中的重要地位和作用，导致一些热心人士的怀疑和不信任。

　　三是慈善公益事业的监督管理不规范。部分基金会对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布，接受社会监督。社会捐赠资金在管理、使用过程中的安全性还存在隐患。有的社团组织以捐赠为名从事营利活动。一些企业借“慈善”之名，行“宣传”之实。

　　四是信息公开机制不完善。在我国，关于慈善信息公开的程度、标准、程序等各个方面的问题，都没有一个制度性的规定，这在一定程度上造成了捐赠者与接受捐赠的组织信息不对称。善款被挪用或下落不明的现象经常出现，挫伤了人们捐款的积极性。

　　据记者了解，我国涉及慈善方面的法律法规主要是全国人大颁布实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《企业所得税法》、《红十字会法》，国务院发布的《社会团体管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《个人所得税条例实施细则》以及民政部、财政部、国家税务总局、海关总署等部门制定的有关规章。从表面上看，我国慈善事业法制环境已经成型，但伴随着社会转型和政府职能的转变，现行的慈善法规已不能适应我国慈善事业的发展。

　　“中国的慈善事业首先需要一部法律，对财政问题、税收问题和监管等诸多方面的问题予以匡正。”潘江雪说，“如同没有《公司法》就没有资本市场，没有《慈善法》就不可能有一个高效、透明、富有生命力的中国慈善行业。”

　　上海新文汇律师事务所主任富敏荣认为，制定《慈善公益事业促进法》需要重点解决几个问题：必须明确慈善机构的独立法人地位，考虑取消现行法规中要求慈善组织必须有业务主管单位的规定，让慈善组织真正独立承担起民事责任，大力培育发展民间慈善组织；规范和完善社会捐赠资金、物品的管理，严格按照规定的渠道接收、使用社会捐赠款物，加强监督、检查、公示和审计；慈善组织应当以自律为基础，以接受社会监督为主，政府的作用在于提供规范和支持服务，要从行政直接干预转变为通过经济、法律手段的间接干预来监控慈善组织及其活动。