如何看懂“三公”这本神秘厚账
数据过于简略，纳税人看不明白 如何看懂“三公”这本神秘厚账
看看香港是怎么做的
对于中央部门公开“三公”经费，社会上有叫好声，也有质疑声。特别是一些部门公开的数据过于简略，缺乏相应的解释与说明，不具备专业知识的普通百姓很难看得懂、看得清。
人们难免会打这样的问号：“为什么这些部门不能公布得更具体、更详细些？如果连看都看不懂，怎么保证公众的知情权和监督权？”
专家认为，对于公众的质疑，政府部门理应做出回应，说明情况。只有告诉老百姓钱究竟是怎么花的，并让老百姓参与到监督中，才能提高财政资金使用效率，确保纳税人的钱不乱花、不白花。
“三公”该怎么公开
要具体到职位到个人
面对中央各部门“晒”出的从不足百万到超过21亿元的“三公”账单，面对或简单不过几行字，或洋洋几千字的情况说明，庞大数据包围下的纳税人，亦是雾里看花。
“要让老百姓看得明白，满足其知情权，行使其监督权，不是公布几组数据、写一些说明那么简单。”中国人民大学公共管理学院副院长许光建说，首先要对“三公”项目和科目，给出明确定义和具体解释。
比如，“公务用车购置及运行费”，要细化出公车购置、维修、运行等分项经费，包括有多少车辆、多少司机、公车用途等。
中国人民大学财经学院教授安体富说：“的确，公开‘三公’支出不能光有一个总数，甚至有的要具体到人。”比如招待费，都招待了谁？比如，因公出国来说，应该公开有哪些项目、多少人、花了多少钱等等。
安体富同时指出，“三公”支出的范畴，也有待明确。比如，公车消费，公务用车购置及运行维护费，司机工资到底应不应该包括进去，科目之间的交叉是否都能反映出来，科研经费中招待费、出国费用等这些是否算“三公”经费等。
国外一些政府部门的财政预算公开得非常详细，财政报表会具体到以月为单位发布，仅伦敦市政府2010年11月的预算报表就有50多页，并附有清晰的目录，哪个职位、哪些工作花了多少钱都能清楚地查到。
要看得出钱是怎么花的
“公开还需更透明。”在北京大学政府管理学院副院长徐湘林看来，公众盼望政府部门在公布“三公”经费的时候，能够将各项支出数额、用途、原因都标注清楚，做到小葱拌豆腐，一青二白。在这一点上，大致认为合格的只有审计署账单和财务部账单。
审计署对公务用车情况的说明较为具体，标出了每笔支出的用途，更将出国(境)费用具体到人，公车费用具体到辆。
如购车4辆，花费115万元，公务用车206辆，平均每车运行维护花费5万余元。在因公出境费用一项上，去年共开销617万元，全年共安排因公出境团组69个、368人次，其中部级领导团组10个共60人次。
财政部账单在“因公出国(境)费预算”方面，特别说明了实际支出增加的三大原因，体现了回应公众质疑的意识。令人遗憾的是，这样的合格答卷只有两张。
除此以外，没有一个部委的账目，可以看得出具体的消费行为，或者哪一笔消费是“应该”的和“不应该”的。
要能评判开销是否合理
“公布‘三公’是为了让公众能够监督政府的财政支出。然而，相当多的部门公布的‘三公’，是将不同的经费加起来，这些开销是否合理，让公众无从评判。”上海财经大学教授马国贤说。
马国贤指出，而另一方面，单独解读某一数额支出，是无意义的。因为，中央各部委的职能不同，人员编制不同，因而即使招待费，也很难按人均标准评价。
比如，财政部除管理中央预算外，还承担着全国职能和代理世界银行、亚洲银行贷款管理等事项，对外活动比较频繁，公务招待费和出国(境)经费可能高一些，当然这不等于没有浪费。但如果要说清有多少浪费是困难的。
马国贤说：“我主张通过连续跟踪，评价各部门的经费是否比上年有所节约，可能比横向比较更重要。”
怎么评判经费的高低
不能单纯看绝对数字，标准是绩效
从已经公开的去年“三公”经费决算数字看，各部门数额高低不等、差距甚大。低的如国家信访局的98.25万元，高的如国家税务总局(含国税系统)的21.6亿多元，应当怎么评判“三公”经费的高低？
“看待这个问题要理性，不能单纯看绝对数字，因部门职能和性质不同。评价‘三公’高低的标准是绩效，关键是用尽可能少的钱把该办的事办好。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。
没经过独立审计，可信度是有问题的
有人质疑，那些“三公”经费项目开支很低的部门，可能是将“三公”经费转移和隐藏到其他支出项目中去了？
对此，中央财经大学研究院院长王雍君说，其实很多人这么去设想，我们只能说“有这样的动机”。数
据在中国是一个老问题，我国的预算科目本来就设计得不太合理，很多数据放在这个科目也行，放到另一个科目也行，当然就可以转移了。
王雍君说，“三公”公开关键必须有一个程序——审计，没有经过一个独立的审计，“三公”经费数据的可信度是有问题的。
此外，政府的财务报告制度应该建立起来，财务报告经过独立的审计批准，才能公开。这都是很基本的东西，今后必须得走这一步。
信息越详细，质疑就会越少
信息越详细，质疑就会越少。专家建议，为了便于公众理解，在公布“三公”经费时应介绍本部门工作性质和具体事项。将各项支出数额、用途、原因都标注清楚。
比如，国家人口和计生委，因公出国费用比例高，2010年的支出和2011年的预算均超过“三公”总额的五成，而引起广大网友的质疑。
然而，对于这些纳税人难以理解的支出，国家人口和计生委一直未作出解释。
“公开还需更透明。”北京大学政府管理学院副院长徐湘林说，在这一点上，财政部被认为是做得最好的中央部门。
财政部2011年“三公”预算，要比2010年“三公”支出多出580.53万元，增长近14%，多出的项目是因公出国(境)费。
如果按照此前国务院要求各部门压缩“三公”经费的要求，财政部的这份2011年预算“答卷”或许难称满意。
但财政部将增幅最大的一项预算，作了详细说明，由于公开得详细，尽可能地满足了公众的知情权，也就赢得公众的掌声。
在财政部之前，审计署公布的“三公”经费情况也被认为是“三公”经费公开的标杆。原因之一在于，除公布了2010年决算和2011年预算外，审计署还公布了2010年的预算。
“多一年数据就多一份参考，公众就能够掌握更多的信息。”中国政法大学行政管理研究所副所长翟校义说。
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看香港的“三公”消费原则
“适度与保守”，是香港特别行政区政府在众目睽睽之下制定出的原则，这个原则在香港“三公”消费的实践中体现出制度刚性。
比如，香港仅六千多辆公务用车，即使要平均分配给近17万公务员共享，也必须明确一套给谁用、谁能用、什么情况下能用的完善机制。
《总务规例》对政府车辆采购、公车运行管理、首长用车规定、私用公车规定、部门之间协调使用公车、租用交通工具、车辆停放、车辆维修、驾驶政府车辆许可证及驾驶执照、滥用政府车辆的纪律处分等等都有非常详细和明确的条文规定，对申请交通津贴有明确的规定和计算公式。
在公务接待方面，每项接待都精细量化，而且还要提前申请报备，申请表格包括：宴请人数、宾客名单、宴请缘由、陪同人员、预计费用、人均支出，甚至还有一个细微的声明：按照香港环境保护署保护鲸的要求，签署一个“未点鱼翅”的声明。
其次，由制度落实到管理层面，香港公务用车由香港财经及库务局下属的物流服务署统一负责采购配置、运行监管和专职司机的管理工作，政府各个部门负责配置本部门政府车辆的保管和使用，并随时将车辆运行情况上报给物流服务署，形成了一个职责明确、精干高效的政府车辆管理体系。
虽然在公车使用上也存在高官优待的政策，但此“高官”的标准明确公开，仅属于港府首长级以上1200人左右的经营层。配有专车的最高级别官员仅在20人左右，车号媒体都掌握，随时随地受到新闻媒体和社会舆论的监督，公车私用受到无形的制约。
香港人对特首差旅费、公车购置运行的明细公开，早已习以为常。公务预算的开支条目细致到添置一把椅子要花多少钱都要写清楚，每笔开支的消费去向都有据可查。
本报综合报道
公开不能流于形式 还需监督与问责 并不出人意料：在最近两个月的时间里，作为整个政府财政经费中最受百姓关注的内容，中央部门“三公”经费的首次公开引发了广泛的社会关注与讨论。
目前，中央部门2011年“三公”经费公开已接近尾声，但相关话题没有就此结束。“三公”经费究竟该如何接受百姓监督等热点问题的讨论还将继续。
专家认为，要确保“三公”经费的预算公开不流于形式，很重要一点是要有制度上的保障。此外，对“三公”支出的监督和制约，还需要审计、问责等配套措施的跟进。
监督体系
只有公开才有可能进行监督
截至8月6日，已有94个国家部委公布了本部门“三公经费”预决算，但仍有外交部等少数单位尚未公布。
外交部为何没有公开“三公经费”，得到的回复是：“因为涉及保密问题，还在处理中”。而此时，已距5月4日召开的国务院常务会议设立的截止日期过去了一个多月。
北京大学法学院副院长王锡锌说，“三公经费”并不属于政府财政预算当中的保密范围，应当向公众公开。
从公共财政的属性和要求看，公众对财政支出有政治意义上的知情权和监督权，只有公开，才有可能进行监督。不论从法律原则，还是公民与政府关系看，财政信息都应该为公众所了解。
王锡锌说，《政府信息公开条例》第9条第4项提到的“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开”的条款是一个“兜底条款”，可以将“三公信息”理解为这一条框所覆盖的内容。
王锡锌说，“三公经费”公开应该成为常态。从今年财政部编制的“2011年政府收支分类科目”看，在支出经济分类科目中，三公支出已经有了明确科目。
比如，支出经济分类科目302类“商品和服务支出”第12款，就是“因公出国(境)费用”；第17款是“公务接待费”；309类基本建设支出中第13款是“公务用车购置”；310类“其他资本性支出”第13款也包括“公务用车购置”，第19款是“其他交通工具购置”。
这就是说，原来我们一直推脱“三公经费”难以公开，其实都分散在很多科目里，难以汇总的说法，已经不存在。
因此，在支出预算公开时，就完全可以公开；而在决算时，可以进一步公开，以便群众监督。
从关于公开“三公经费”的报道和评论看，媒体和公众关心的不只是“三公经费”的公开情况，有的评论使用了这样的标题：三公经费：“公开”离“监督”还很远。
人大的监督作用没有发挥出来
在北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安看来，“加强人大审议监督力度也是规范政府‘三公’的办法”。
现行《预算法》规定，“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。”
而实际情况是，由于《预算法》没有明确要求政府部门公布“三公经费”，导致人大对“三公经费”的监督没有充分运转起来，监督作用没有发挥出来。
北京大学法学院教授王磊认为，人大和人大常委会有监督预算的权力，人大监督“三公经费”可以有所作为的地方包括以下三处：“首先，人大常委会委员可以就预算和决算问题针对政府及其所属部门的‘三公经费’提出询问和质询。
其次，依据宪法和监督法，各级人大常委会都有权要求政府或所属部门就‘三公经费’问题做专题报告。最后，审计工作报告应当有对‘三公经费’进行审计的内容。”
让百姓参与监督
然而，无论是公开“三公”经费账单也好，看懂“三公”经费账单也好，都不是最终的目的，整个预算公开的最终目的是让百姓参与到对政府资金使用的监督中，从而有效提高其使用效率。
东北财经大学党委书记艾洪德说，“三公”经费的公开中，公众反馈信息的收集和受理机制要得到充分重视。只有这样，才能形成从政府部门到公众再到政府部门的信息循环机制，有效提高政府预算公开的实际效果。
北京大学财经法研究中心主任刘剑文说：“让百姓真正参与到‘三公’经费的监督中的确需要沟通的机制，这种机制包括人大和百姓之间的，包括各政府部门和百姓之间的等等，让老百姓有反映的渠道，还要通过法律保护老百姓的监督权。”
“老百姓监督‘三公’还可以从执行的角度，也就是一些相关的规定已经制定出来，政府部门是不是贯彻执行，例如公车私用的问题，政府部门要以主动的心态去接受百姓的监督，香港的公务车就采用特殊的车牌号，随时接受百姓的监督。”中央财经大学财政学院副院长李燕说。
问责超支和滥用公款官员
对政府超支预算和官员滥用公款进行问责，也是当前众多网民的建议。
中国政法大学行政管理研究所副所长翟校义认为，可以进行问责，包括公开对“三公经费”的使用进行听证、询问、质询、审计，甚至提出罢免案或弹劾。
另外，强化“三公经费”公开状况与下一年预算拨付之间的联系，不公开或公开程度不能让人大满意就可以不通过预算案，倒逼政府公开“三公经费”，进而给问责提供可能。
针对公众普遍存疑“三公经费”当中可能会有特权腐败、高位腐败情况，翟校义表示，为了方便公众对“三公经费”的监督，可以公布使用者的具体名单，使人们可以清晰地看到利益相关者，限制个别人滥用公款。
对高级官员的问责更能起到立竿见影的效果
“治疗‘三公经费’居高不下的‘速效药’，就是建立起问责机制。”山西省原政协副主席、山西改革与创新研究会会长吕日周说。
吕日周认为，只有建立起问责机制，才能规范政府的“三公经费”使用。由于“三公经费”的使用中存在特权消费，非常容易滋生腐败。
“比如公车私用，如果把领导家属用车的费用也算在‘三公经费’当中，那就是对民众的欺骗。所以有必要对官员建立问责机制，尤其是对高级官员的问责，更能起到立竿见影的效果。”吕日周说。
王锡锌说，就问责来看，关键在于将责任落到实处。现在不是没有相关规定，而是有规定但难落实。解决问责动力匮乏，关键要看政治层面的决断和表率作用。
问责机制
法律保障
本报综合报道
要求公开“三公”，并不是出于法律上的要求
3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在全国人大常委会工作报告中明确指出，今年将修改和完善《预算法》等相关法律。
我国现行的《预算法》并没有要求政府部门公布“三公经费”的条款。北京大学法学院教授王磊说：“这次‘三公经费’的公开是国务院常务会议决定的，要求所属部门公开‘三公经费’，这是国务院一次自觉行动和自我监督，并不是出于法律上的要求，而且各部委公布的形式也不够统一和规范。”
王磊说，目前涉及“三公经费”公开的法律依据，是国务院制定的《政府信息公开条例》。
条例第10条规定，县级以上政府及其部门应当公开“财政预算、决算报告”，但也没有具体规定到“三公经费”的层面。
此外，我国宪法、预算法、地方人大和政府组织法、各级人大常委会监督法、预算条例等法律文件对我国预算的编制、审查和批准、执行、监督等已经早有较完整的规定，但所有这些法律法规，都没有对政府部门公开“三公经费”作明确要求。
规范政府花销，迫切需要修改《预算法》
在王磊看来，现行的《预算法》迫切需要修改。
“首先应当在《预算法》里规定预算公开的原则，涉及国家秘密的可以不公开，其余的都要公开。”王磊指出，人大应当公开其所批准的预算。
预算如同法律，是有强制力的，一旦人大批准就必须遵照执行；政府各部门公开本部门预算，要细化到老百姓关心的“三公经费”的层面。
如果在人大层面公开预算表格并细化到“三公经费”，政府部门公开“三公经费”之后，公众就可以有一个参照和比较。
否则，即使政府部门公布了“三公经费”，公众也无法评价，不知道“三公经费”是超出了预算还是节约了开支。
王磊还说，国外的预算公开在公开预算和预算科目方面都会作出比较详细的规定，方便公众来监督。有些国家在政府编制预算阶段就已经公开，公民可以参与讨论，议会在预算的辩论过程是透明公开的，政府各部门的网站都可以查阅预算细化的表格。有的时候，政府高官因为一张机票的事情就可能丢官。
“所以说，我们国家现在非常有必要修改《预算法》，以规范政府的行政花销，约束政府的行政成本。”王磊说。