新版《广州市城市管理综合执法细则》(以下简称《细则》)昨日正式颁布实施，1999年8月1日实施的旧版《细则》同时废止。新《细则》对城管部分行政处罚权进行了调整，户外广告、燃气管理、井盖设施等从此“名正言顺”归城管管辖，查处违建范围也有所扩大。

　　对比1999年，城管执法权从64项增至232项，今年是继2001年、2006年后，广州市城管历史上第三次大规模扩权。新《细则》还有多项针对城管“执法难”的保障条款。

　　■三招促执法

　　1 网站发布执法文书视为送达

　　相关罚则将陆续出台

　　广州市城管委主任李廷贵介绍，新《细则》将城管执法机关的职责从现有的203项调整为232项，共行使城市管理、城乡规划、环境保护、工商管理、水务、城乡建设、人民防空、白云山管理等8个部门，市容环境卫生、城乡规划、环境保护、市政管理、工商行政管理、燃气管理、水务管理、建设工程管理、人民防空、白云山风景名胜区保护、养犬管理等12方面共232项行政处罚权。

　　与原综合执法范围相比，新增了户外广告和招牌设置、燃气管理、井盖设施、乡村违法建设和尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设的行政处罚权，删减了城市绿化和车行道市政管理的行政处罚权。

　　此外，新《细则》第14条还预留了将来纳入更多城市管理行政处罚权的空间。相关罚则将以配套文件方式陆续出台。

　　五招保障城管文明执法

　　城管和小贩之间的摩擦冲突不断，使得城管形象颇受争议。

　　李廷贵称，广州城管将把乱摆卖执法确定为文明执法突破口，通过乱摆卖执法来树立文明城管新形象。

　　广州市法制办副主任林琦称，新《细则》通过五方面保障城管文明执法。一是对执法主体进一步明确，协管员不是执法主体，对乱摆卖执法主体只能是正式城管队员；二是要对执法人员进行培训，统一发放执法证；三是通过严谨的程序保障公正执法；四是对处罚自由裁量权进行规范，同案同标准；五是提供救济途径，如果小贩权益受到伤害，可以通过行政复议等方式保障自我权益。

　　区街督促不力要追责

　　广州市近年推行“减政强区”，城管队员也随之下放街道，特别在违建查处领域，属地有责。根据新《细则》第24条，区人民政府、街道办事处以及镇人民政府不督促区城市管理综合执法机关履行执法职责或者督促不力，造成重大损失或者恶劣影响的，市城市管理综合执法机关可以提请其上级人民政府或者监察机关根据有关规定追究相关责任人的责任。

　　此外，公安派出所、国土所、规划所、工商所、司法所等基层单位不依法履行协助街(镇)城市管理综合执法工作职责的，区城市管理综合执法机关或者街道办事处、镇人民政府可以提请任免机关或者监察机关追究相关责任人的责任。

　　送达执法文书是城管执法过程中的必要环节。“在违建查处、垃圾分类检查、乱摆卖治理等执法过程中常见的状况是，相对人拒收执法文书或者收到了也说没收到过，以此反告城管执法有瑕疵，拒不配合。”广州市城管局一位老城管说。

　　根据新《细则》，城市管理综合执法机关送达执法文书时应当以直接送达和邮寄送达为主，以留置送达、委托送达和公告送达等其他方式为补充。城市管理综合执法机关应当建立综合执法门户网站；城市管理综合执法机关及其派出机构，应当在其办公场所外明显位置设置专门公告栏。综合执法门户网站和公告栏是城市管理综合执法机关发布信息和公告送达执法文书的载体。

　　2 创设扣押物品“封存”制

　　城管在整治乱摆卖过程中，收缴小贩物品屡遭诟病。“收走了还想拿回来？”“都让城管私分了！”记者曾跟随广州市城管局进行乱摆卖执法时就曾听到市民这样的议论。

　　李廷贵称，新《细则》创设先行登记保存或者扣押物品“封存”制度就是为了规范乱摆卖执法。

　　根据新《细则》，对登记保存或者扣押的工具和物品当场难以清点的，可以直接封存入证据箱(袋)等证据收集容器予以保存或者扣押。

　　“装证据袋的都是饮料、水果等小东西，三轮车、冰柜等大物件会另行登记。”广州市城管局法规督导处副处长夏伏阳称，执法过程应有环节是，敬礼、出示执法证、讲明违法理由、清点物品和工具、开暂扣清单交付当事人并要求其在规定时间内到城管部门接受处理。不过，他还称，现实执法中，有乱摆卖的小贩见到城管就丢下东西跑了，根本没法交付清单，“这种情况将记录在执法文书中，东西该暂扣还是要暂扣。”

　　3 城管查违建公安要协助

　　城管在查处违建过程中，吃“闭门羹”的情况时有发生。在去年轰动一时的宏城花园别墅拆违事件中，“最牛违建”宏达径26号就曾闭门赶工，无视城管要求进门调查取证的“隔墙”喊话。之后又出现“更牛”的别墅业主，以“侵犯隐私权”为由将城管拒之门外。城管查处违建力度堪忧。

　　新《细则》第16条专门针对此项“执法难”给出对策。根据新《细则》，城市管理综合执法机关应当依照法律、法规规定的条件、程序，行使与行政处罚权相应的行政检查权和行政强制权。

　　需要进入建筑物查处违法行为，当事人拒不合作的，城市管理综合执法机关应当提请公安机关协助，公安机关应当予以配合。

　　■声音

　　没规定出具暂扣清单是漏洞

　　“尽管城管现实执法中有出具暂扣物品清单的环节，但是《细则》中没有予以明确是有漏洞的，法律条文中没有规定必须怎样，那有关部门在执行过程中就有省略的余地。”中山大学城市治理与城市发展研究所所长何艳玲认为，诸如出具暂扣清单这样的执法细节应该在《细则》中予以明确才能确保执法规范。

　　此外，她认为，暂扣小贩工具和物品的执法手段效果不大，还对社会资源造成浪费。她称，流动商贩乱摆卖是违法行为，应当付出代价，城管暂扣小贩物品目的是让小贩到城管部门接受处罚。“但现实状况是，很少有小贩用罚款去换回自己的货品，城管暂扣小贩的三轮车、自行车等工具也很难再利用，暂扣的水果很容易就烂掉了，暂扣物品不清不楚的去向还给百姓留下口实，对城管形象造成伤害，所以说是‘ 双输’。”她称，乱摆卖不是你死我活的敌我矛盾，有警示、劝导等多种手段，最好就是不动用收缴的执法方式。

　　警惕血拆的可能性

　　今年7月，《广州市违法建设查处条例(修订草案)》征求意见阶段，“公安机关协助城管强拆”的条款就引发争议。如果怀疑你家有违法建设，公安可协助城管进门查处，是否涉嫌侵犯隐私权？

　　广州市法制办副主任林琦称，隐私权必须在合理的条件下才能得到保护，《细则》中规定的“需要进入建筑物查处违法行为”是指城管部门已经认定的违法行为，查处违法建筑物，不存在侵犯隐私权的问题。

　　“不光是在强拆阶段，城管在违建调查取证阶段就应该得到公安协助，比如一个别墅偷挖地下室，城管不进门调查根本无法确认是否违法建设。”夏伏阳认为。

　　“一款条文马上就出现了两种解读，这里有城管将自身权力扩大化的一厢情愿，也说明法条设计留下了解读空间。”何艳玲称，以前说“拆迁”和“拆除”的概念不同，“拆迁”是非警力范围，“拆除”是警力范围，那么“查处违法行为”具体指什么？她认为在对已认定的违法建设进行强拆时，公安协助城管还说得过去，但在城管调查取证阶段，公安介入就“过头”了。

　　“具体执法过程中有关部门对法条的混淆和误读恐怕会造成异化。”她呼吁要警惕公安、城管联手导致血拆的可能性。

　　采写：南都记者 裘萍 通讯员 穗城管局

　　■扩权之路

　　●1999年，国务院决定在广州进行相对集中行政处罚权改革试点工作，9月28日，广州市城市建设管理监察支队更名为广州市城市管理综合执法支队，行政执法权只有64项，包括市容六乱管理、工地施工执法等。

　　●2001年，执法内容达到106项；2009年达到203项执法任务，涉及市容环卫管理、城市规划管理、绿化管理、环境保护、工商管理、市政管理、建筑施工管理、养犬管理等。

　　●2011年新《细则》颁布，城管行使市容环境卫生、城乡规划、环境保护、市政管理、工商行政管理、燃气管理、水务管理、建设工程管理、人民防空、白云山风景名胜区保护、养犬管理等12方面共232项行政处罚权。