专家：地方自主权有限；地方财政透明度尚不足，市场难做投资决策

　　苏盈

　　上海、浙江、广东、深圳将试水自主发债。财政部昨日发布《2011年地方政府自行发债试点办法》(下称《办法》)称，经国务院批准，2011年上述四省市开展地方政府自行发债试点。

　　根据国务院批准的发债规模，四省市今年自行发债总额不超过229亿元。这一试点为地方债的发行提供了财政部代发之外的另一种方式。

　　从《办法》来看，中央政府对地方政府自行发债试点态度非常谨慎，不仅选取了最具偿还能力的经济发达省市作为试点，而且在规模和定价上都加以严格控制，地方政府获得的自主性有限。

　　中央财经大学财政系主任曾康华在接受《第一财经日报》采访时表示，此次试点地方自行发债表明中央对地方发债的授权有所扩大，并非完全意义上的地方自主发债。中央政府将通过这一试点，试探市场、投资者、民众以及地方政府的反应。

　　规模、定价不由地方自主

　　根据《办法》，自行发债指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。

　　经国务院批准，财政部核定，2011年，上海市地方政府债券规模为71亿元，浙江省为67亿元(不含宁波)，广东省为69亿元(不含深圳)，深圳市为22亿元。四省市限额合计229亿元。

　　按照《办法》，四省市自行发债的总规模应即在此229亿限额范围之内。

　　就四省市今年地方债是否还保留一部分由财政部代发，曾康华认为，229亿元对于这四个发达省市来说只是一个很小的数额，市场很容易就能消化，没有必要分为两部分发行。

　　财政部上周发布公告称，在本月17日和24日分别进行地方债券招标，两期债券合计335亿元。这两期发行完毕之后，今年财政部八期总计代发1771亿元地方债券。加上试点省份的229亿，总额已达到了国务院确定的今年地方债券规模2000亿元。

　　《办法》还规定：试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。

　　2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

　　对于四省市自行发债利率，《办法》规定，应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。

　　曾康华表示，中央对于地方发债的控制主要就是通过规模和定价来实现，这个原则在未来很长一段时间内都不会动摇，目的是降低地方债务失控的风险。

　　他还认为，在地方发债制度建立的初期，中央将承担较多管理责任。比如这次所规定的2011年债券由财政部代为还本付息。因为地方发债的制度规范还没有建立起来，相关人员、机构不足，财政部需要代为管理。随着制度的完善，中央会进一步放权，比如发行时间、券种等，地方可能会有更多的自主权，但是发债规模和定价地方政府将很难自主决定。

　　《办法》还规定，试点省(市)政府债券应当在中央国债登记结算有限责任公司进行集中登记、托管，债券发行结束后应当及时在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市交易。

　　市场疑虑地方信用

　　学术界认为，此次试点的地方债发行模式，介于中央代理发行和地方自主发行之间，是一种过渡模式。

　　上海财经大学蒋洪教授对本报评论称，此次地方自行发债试点和由中央代发的区别不大：“中央同意你发才能发，中央不同意你发就不能发，发债的决策机制并没有改变。”

　　“改变的主要是法定债务责任。”蒋洪认为，“中央代发，名义上是由中央来还债，中央政府向债权人负责。现在由地方自己发，名义上这就是地方上的事，中央不承担责任。”

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文也表示，按照中国的财政体制，中央政府或多或少都要为地方债务承担连带责任。

　　中山大学岭南学院财政税务系主任林江则认为，此次试点“有点要规范市政债务的意味。原来市政债务一般是通过城市投融资平台来搞的”。

　　但也有一些学者担心，地方政府的信用不一定能得到市场的充分认可。

　　“原来由中央财政代发债，资本市场对债券是比较欢迎的，因为中央财政比较雄厚，背后还有央企坐底，等于是拿中央财政来抵押。”广东当代经济研究中心主任杨正浒对本报表示，由地方政府发债，不同的地方政府，其债券的价格利率可能会有区别。

　　他指出，本次试点的省市都是财力雄厚的地区，这样局部来做试点的话，问题不大，一旦推广到全国，有些地方恐怕以极高的利率也发不出。

　　“我前不久到全国基金公司走了一圈。到现在为止，资本市场对地方政府的债务问题非常谨慎，今年上半年以来债券价格下跌得很厉害。”杨正浒说。

　　杨正浒认为，如果由地方自己发债，要取得资本市场的认可，财政信息公开非常重要。这对地方政府会形成一定的压力。到目前为止，中国各地财政所公开的信息，尚不足以让资本市场据此估价，评估风险，做出投资决策。