姜明安，北京大学宪法与行政法研究中心主任。

　　官员问责成热点北大宪法与行政法研究中心主任姜明安指出--　组织人事部门问责难保公正

　　■人物简介

　　姜明安，北京大学宪法与行政法研究中心主任。

　　自1984年起，参加中国行政法立法研究和重要行政法律、法规试拟稿的草拟。包括：《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等。

　　"出现重大事故，官员问责主体应是各级人大，由上级机关、组织人事部门问责，很难受到社会公众的监督，难保公正。"

　　"考察干部主要看GDP多少，而不重视干部如何守法执政。谁愿意当一辈子县长，都愿意往上走。这种制度激励他只顾着政绩，制定再多的法律成效也有限。"

　　针对当前行政立法、执行中的问题，著名行政法学家姜明安接受记者采访时坦言，我国目前与依法行政的目标还有相当大的差距。

　　依法行政·改革

　　决策、执行和监督应适当分离和相互制约

　　FW：2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。七年过去了，您认为我国在依法行政方面取得了哪些成绩？

　　姜明安：《纲要》发布后，我国由"全能政府"逐步向"有限政府"转变，由管制型政府逐步向服务型政府转变，政府职能逐步限制为"经济调节、市场监管、社会管理和公共服务"四个领域。

　　这七年，国家对中央与地方及政府部门间的相互关系进行了较大调整，中央与许多地方政府都进行了"大部制"的探索，一些地方(如深圳)还进行了决策、执行和监督三权适当分离和相互制约的实验与探索，为进一步改革积累了经验。

　　FW：为什么要做这种实验和探索？

　　姜明安：其实这种探索北京也在搞，它和西方的三权分立不一样，但法律精神一致。

　　权力过于集中就必然导致腐败，古往今来，太多的历史经验已经证明了这一点。

　　我们的三权适当分离和相互制约，是在行政机关内部搞的。以往老百姓不爱申请行政复议，因为觉得政府部门都是自己人在监督自己人，上级容易庇护下级。如果专门成立一个复议委员会，让局外人比如一个北大教授去监督，参与行政复议，老百姓可能就会认为有局外人参与，监督效果就不一样了。

　　FW：在依法行政的其他方面还有哪些改革？

　　姜明安：比如建立保障党委依法执政的制度。一方面要求各级党委自觉地在宪法和法律范围内活动，另一方面要求通过法律和制度理顺党和人大、党和一府两院的关系，包括领导与被领导的关系与适度的制约关系。只有领导而没有适度的制约，法治难以保障。

　　此外还有完善人大监督机制。现在对行政法规、地方性法规和部门规章，既缺少专门的监督机构，也缺少健全的监督程序，一些违宪、违法的行政法规、地方性法规实施多年得不到纠正，最后导致社会矛盾激化，甚至引发群体性事件。

　　依法行政·监督

　　公开“三公”经费可以整治浪费、腐败

　　FW：我曾经登录过香港某政府部门网站，发现公开的信息非常多，每月的财务收支精确到了一元，人事等事无巨细全都公开。内地政府信息能否公开到这种程度？

　　姜明安：我相信未来会实现的。虽然这些信息有相当多的老百姓可能看不懂，但肯定有一部分人会去关注，甚至认真地研究，去发现问题。只要有这样的人存在，政府部门公开信息时才会认真、慎重，使其真正受到监督。

　　现在一些地方存在“三公”经费浪费、腐败的情况，党中央、国务院最重要的治理措施就是推动政府各部门“三公”经费公开。

　　香港地方小，实现信息公开较容易。内地地方大，情况复杂，不一定每一样信息都像香港那样公开，有些可能会保密，但总体应该可以。但就政府信息公开制度而言，目前的立法仅仅只是一个行政法规，还远远不够。

　　总找“专业户”听证会没意义

　　FW：作为广泛听取民意的听证会，一直被指浮于形式。你认为听证制度有哪些地方需要完善？

　　姜明安：首先是听证会的代表，如果是行政机关指定的听证“专业户”，凡事都赞成，那就没有意义了。

　　其次是代表掌握信息问题。比如说油价，进口石油多少钱，炼油成本、运输成本等等，如果这些信息都向代表公开，他们才能够正确地提意见。而且这些信息要提前一周提供给代表，你提前一天给代表，人家根本没时间去思考。

　　三是听证会反馈的结果和过程，应该作为政府决策依据。听证会的纪要，应该提交给人大委员、政府领导再进行讨论，并作出决策。

　　依法行政·执法

　　组织人事部门问责难保公正

　　FW：近半年来，国内连出重大事故，官员问责再次成为热点话题。此外，被问责官员又悄然在其他部门担任领导职务的事件层出不穷。我们的问责制度存在哪些问题？

　　姜明安：我国的官员问责主要存在主体不清和问责对象不明的问题。

　　首先是主体不清的问题，问责主体应该是各级人大，同级政府内的组织人事部门容易偏向，问责起来下不了手。

　　其次是问责对象的问题，问政府的责还是问政府部门的责？问上级政府的责还是问下级政府的责？

　　现在的问题是媒体炒得厉害，就问政府的责；炒得不厉害，可能就会找某个部门来问责。问谁的责，应该有个标准。

　　政治、行政、刑事责任区分不清

　　FW：被问责官员，主要涉及哪几方面责任？

　　姜明安：这涉及问责程序问题，包括政治责任、行政责任和刑事责任。

　　政治责任是对事件本身没有过错，就像因山西矿难而引咎辞职的孟学农。对应的是人大的治审程序。

　　行政责任，就是对事件有过失或者行政上不作为。比如发生矿难了，报告送到了省委书记的桌子上，但没有及时处理，造成很严重的后果，就要负行政责任，受到开除、降级、撤职等处分。

　　而刑事责任是指玩忽职守、受贿、贪污等，应由刑事诉讼法程序来处理相关责任人。目前这三种情况还没有区分，比较混乱。

　　违法拆迁仍现不是法律本身的错

　　FW：《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，仍然发生过违法拆迁引发的恶性案件。这是否说明条例有待完善？

　　姜明安：我个人认为条例是有不完善的地方，但问题不在法律本身，而是由其他问题引发。首要问题就是“重发展轻法治”。一些地方为了发展往往把法律放在一边，再好的法律也没用。

　　二是财政体制。现在的财政体制、税收很不合理，地方上税收少，而搞基础建设、医疗改革、社保养老都要钱，没钱政府只能卖地皮。要卖地就要先征地，政府要尽量少花钱征地，在拆迁过程中，就可能出现问题。

　　三是干部考核的监审体制。我们考察干部主要是看他的政绩，GDP多少，修了多少高速，城市建设搞得多大。并不重视领导干部是如何守法执政、如何保护老百姓的权益的。谁愿意当一辈子县长，肯定都愿意往上走。这种制度就激励他只顾着搞政绩，制定再多的法律成效也有限。

　　四是法律本身的问题。人、财、物都在地方的手里，法院难于独立行使审判权。有个地方的法院，法官7个月都没发工资，因为“碰”了地方政府。这样的话，县委书记说这个地方要拆迁，法院怎么会说“不”呢？

　　五是法院裁、执不分。应该搞判决、执行分开，执行由地方政府去办。法院是最后一条防线，你法官跑去拆人家的房子，以后老百姓还怎么相信你啊？如果是政府去拆房子，老百姓还能告到法院解决问题。

　　最后是政治体制的问题。如何把党委纳入宪法和法律的范围内，这个方向已经指明了，但是没有具体的措施。现在有的地方已经在探索，比如湖南。

　　依法行政·立法

　　没有行政程序法实现不了法治政府

　　FW：目前，我国离《纲要》确定的依法行政、建设法治政府的目标还有多大差距？

　　姜明安：应该说还有相当大的距离。如不采取得力的措施，未来三年要实现都相当困难。

　　从观念上说，一些地方领导人有过分追求GDP的片面发展观和政绩观；体制上说，中央政府与地方政府之间，政府各部门之间职能和权限目前尚未完全理清，行政权运作改革尚不到位，一些地方党委“一把手”缺乏监督制约，滥用权力。

　　在具体运作制度上，缺乏行政程序制度。

　　目前，我们尚未制定规范整个行政行为的行政程序法。(注：行政程序法是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人关系的法律规范系统)

　　没有它，行政机关大量的行政行为(如行政收费、行政征收征用、行政裁决、行政确认、行政给付、行政奖励、行政计划规划等)就缺乏程序规范，给官员留下了寻租、滥权、腐败的空间。没有行政程序法，法治政府的目标就不可能实现。

　　FW：目前，我国有无制定行政程序法的立法计划？

　　姜明安：未来三年，国家还不可能出台行政程序法，但应该做好立法的前期准备工作，力争能出个草案。

　　文/记者 付中 实习生 王晓飞 制图/李铭