追踪“城市细胞”功能

　　“单位制”在我国城市逐渐被打破后，社区成为新的“城市细胞”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 潘林青 李钧德 晏国政 刘元旭

　　“社区公共利益是居民主要诉求”

　　《瞭望》新闻周刊记者从民政部了解到，当前我国推行物业管理的社区不到30%。

　　但有了物业管理，也并非万事大吉。物业纠纷是社区矛盾的另一个隐患。

　　截至2011年10月20日，天津市河北区法院一年内受理物业纠纷案件1253件，和平区法院2010年4月到2011年10月共审理800多件物业纠纷案件。

　　“因小区公共利益受损等问题引发群体性事件，是当前社区比较集中的不稳定隐患，容易出现矛盾激化。”山西省晋中市安宁街道办事处党工委副书记王栓成说。

　　从相关部门的统计来看，物业纠纷多集中于四类：开发商承诺的容积率、绿化、车位、配套设施等未到位；房屋存在质量瑕疵，停车位等设施权属存在争议，产权证迟迟未能办理；改变配套公共设施用途，侵占绿地、广场等公共区域；物业公司存在服务瑕疵等违约违规行为，收费不透明，不同意变更或解除合同。

　　上述问题与业主利益密切相关，容易引发群体性事件。此类纠纷的根源，既有前期对开发商监管不到位，也因反映和解决问题的渠道不通畅。目前各地物业服务质量缺乏明确标准和第三方评价，小区业主委员会普遍成立难、维权难。

　　天津市经济技术开发区城市管理局局长吴鹏认为，随着大量商品房的建成使用，未来一段时期，居民和物业、开发商之间的矛盾，将是社区需要解决的主要焦点问题之一。

　　天津市社科院发展战略所所长陈月生率领研究团队对67名居委会主任、副主任和1040名居民的问卷调查显示，“社区公共利益是居民诉求的主要问题”，排在第一位。

　　基础投入仍有缺口

　　“十一五”时期，全国社区基础设施建设投入22.6亿元。民政部基层政权和社区建设司副司长王金华说，近几年社区建设在各地掀起一个高潮，从全面推进进入深化提高阶段。

　　本刊记者采访了解到，山东省至2010年底，超过99%的城市社区解决了办公和服务用房问题，平均面积比2006年的244平方米翻了近一番。城市社区年均办公经费和居委会成员平均月补贴分别由2006年的3112元和317元提高到五六万元和1250元。

　　其他省市如天津、河南，也已基本成立社区建设领导机构，财政投入不断增加，普遍提高了社区居委会办公经费标准和社区工作人员待遇。

　　但相比较社区的实际需求，部分省市从经费投入到基础设施，仍存在不小的缺口。

　　山西省晋中市榆次区堡子社区居委会主任张晋萍说，全社区每年工作经费只有5000元，包括水电费、纸张、电话费、耗材、活动费等。测算下来，要完成各个部门交办的工作，每年一个社区至少需要2万元办公经费，经费根本不够用。

　　天津市南开区嘉陵北里社区居委会主任刘方说，社区居委会每个月经费1000元，包括电话费、水费、电费、纸张、活动等，其余得社区居委会自己想办法。为应对缺口，只能向辖区内单位或上级政府四处“化缘”，甚至自掏腰包。

　　民政部基层政权和社区建设司城市工作处调研员王时浩告诉本刊记者，社区组织的办公、活动和服务用房以及居民开展文体活动的用房等基础设施不完善，全国城市社区中一半没有这些设施，还有一部分属于租用。

　　山西省民政部门提供的数据显示，目前该省城市社区一成以上没有办公场所，四成以上没有社区服务站、文体活动室等服务和活动场所，八成多社区没有社区服务信息网络。

　　天津市民政局基层政权和社区建设处处长赵利民表示，出现基础设施缺口，除投入不足外，另一个重要原因是城市相关部门管理不力。

　　太原市小店区社区建设管理局局长张锦山说，早在多年前，各级政府均已下文要求，房地产开发商在住宅建设过程中应配建相应比例的社区办公及服务用房，但在规划、验收等多个环节把关不严，或者以罚代管，导致很多新建小区都没有落实社区场所或达不到相关标准。

　　上海大学中国社会转型和社会组织研究中心教授顾俊建议，应在市、区两级政府建立社区建设和管理的公共财政，增加专项投入金额，提高经费拨付的制度化水平。可以设立市、区两级“社区建设专项公共基金”，通过政府购买服务和项目管理的方式，提高社区实有保障水平；借助政府资金配套，引导社会资源进社区。还应强化现有政策的落实力度，特别是落实有关房地产开发配建社区活动场所等政策。

　　厘清社区职责

　　社区建设领域研究者和部分基层工作人员向本刊记者坦言，除了基础投入不足，当前社区建设面临的最大问题是“行政化”色彩过浓。

　　受访专家和基层人士建议，社区居委会是激发社区活力的基础力量，当前的首要任务是淡化其行政色彩，增强其自治和服务功能。

　　王金华说，要注重顶层设计，厘清各级政府及其派出机构以及居委会在社区建设方面的职责，做到“上不能推、下不能卸”。

　　南开大学社区建设研究中心主任唐忠新认为，减轻社区“行政化”负担，首先要着力让街道办事处回归政府派出机构的本职定位，使其切实承担起落实各项行政事务的主体责任。要剥离街道承担的招商引资等经济发展指标，使其真正沉至社区，开展涉及社区的各项公共管理和服务事务。

　　山西大学政治与公共管理学院副院长董江爱指出，必须实行社区行政性事务准入制度，避免过滥过泛。

　　此外，还应发挥各级单位的共驻共建作用。虽然越来越多的单位人变成了社会人、社区人，但是单位掌握大量公共资源的现象并没有根本改变。研究者提出，要想搞好社区建设，还必须充分调动驻社区单位的积极性。

　　在河南省民政厅基层政权和社区建设处处长竹怀农看来，我国传统的基层社会管理体制是单位体制，体育场、图书馆等很多公共资源都掌握在单位手中。因此，要推动驻社区单位将文化、教育、体育等活动设施向社区居民开放，将服务性、公益性、社会性事业逐步向社区开放。

　　郑州市民政局副局长杨杭军认为，社区已经成为政府对社会进行管理和服务的重要载体和平台，甚至已经成为政府工作的基础和社会管理的前沿阵地。政府各部门应大力支持社区工作，主动发挥驻社区单位的共驻共建作用。

　　赵利民说，很有必要健全社区建设参与机制；要研究制定社区发展共建共享相关政策规定，逐步建立起驻社单位社区建设责任评价体系，推动共驻共建、资源共享，避免重复建设。

　　健全利益表达和问题解决机制

　　长期关注社区建设研究的陈月生认为，社区舆情疏导工作十分重要但仍较薄弱，应加强基层社会舆情汇集分析和疏导机制建设，建立以解决群众诉求为标准的工作考核激励和不作为责任追究机制。让街道把倾听和解决群众诉求作为中心工作，重视居委会神经末梢的重要地位，激活利益表达渠道中已经枯竭的沟通终端，构成群众诉求有人倾听、有人劝说和疏导、有人反映、有人解决和反馈的良性机制。

　　本刊记者近年在基层采访发现，绝大多数业主群体性事件发生都有一个过程，这个过程中业主往往向相关部门或多个部门反映问题，但未引起足够重视，致使矛盾积聚、事态扩大。

　　王时浩也认为，加强社区建设，重要的是应在诉求表达、权益保障、矛盾化解等机制上做文章。同时，从源头上最大限度减少不和谐不稳定因素。

　　比如，严格把好规划落实关。吴鹏说，新建住宅小区应严格控制规划，由独立于规划部门之外的部门对规划落实情况进行严格监督，对于违规更改规划要深挖深查深究。

　　对开发商和物业公司的监管和约束也要更强有力。受访专家建议，相关部门应加大监督力度，严厉惩治开发商、物业公司违规违约行为，坚决打击利用恶势力威胁业主自治维权的行为。□

　　激发社区活力

　　进入新世纪以来，社区建设就被纳入国家发展规划，由点到面、由大城市到中小城市、由东部地区到中西部地区全面推进。中央财政拿出专门资金，各地都将社区建设纳入当地经济社会发展规划，不少城市制定了专题规划，将社区建设资金列入财政预算，制定居委会办公服务用房、社区服务设施标准，并大幅度提高居委会干部生活补贴，采取多种形式解决社区工作队伍来源和能力问题。

　　尤其近几年，社区建设在各地掀起一个高潮，初步建立起四大体系。

　　一是社区组织体系。社区党组织和自治组织建设得到加强，社区党组织实现全覆盖，普遍建立了社区居委会、居民代表会议、协商议事会制度，初步形成以社区党组织为核心、以居民自治组织为主导、以社区群团组织为基干、以各类社会组织为纽带的社区组织体系。

　　二是社区服务体系。各地把推进社区服务体系建设作为重点，普遍在社区建立警务室、卫生服务站、文化活动站、劳动保障机构等。民政部的材料显示，截至2010年底，全国6成多城区建有社区管理服务信息网络，社区服务内容和对象不断拓展，小社区大服务格局正在形成。

　　三是社区工作队伍体系。各地着眼社区工作队伍能力素质提高，注重选人、用人、育人和留人机制建设，当前社区工作人员的年龄结构、知识结构、政治结构和能力素质发生了显著变化。

　　四是齐抓共管的运行体系。基层政府和居委会独自提供社区服务的传统格局有所改变，社会企事业单位、驻区单位、社区民间组织、社区居民共同参与社区服务局面正在形成，按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建，各方力量齐抓共管的社区建设新格局基本形成。

　　但应看到，我国社区建设的水平还处于发展初始阶段。不断激活社区，不断扩展其服务领域、充实其服务内容、丰富其服务方式、完善其服务体系，将是一个日益增强趋势。说到底，构建服务型社会和服务型政府，最终都要依靠一个个服务型社区的建设来实现。□

　　(文/潘林青李钧德晏国政刘元旭)