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行政管理体制改革深圳率先破冰

http://www.sina.com.cn 2012年02月24日09:03 南方都市报

2009年8月，31个深圳大部制改革新机构正式挂牌。

　　先行先试之行政改革

　　小平语录：

　　对于我们这样发展中的大国来说，经济要发展得快一点，不可能总是那么平平静静、稳稳当当。要注意经济稳定、协调地发展，但稳定和协调也是相对的，不是绝对的。发展才是硬道理。这个问题要搞清楚。如果分析不当，造成误解，就会变得谨小慎微，不敢解放思想，不敢放开手脚，结果是丧失时机，犹如逆水行舟，不进则退。

　　———邓小平1992年南方谈话

　　2012年2月10日，成立仅两年多的“巨无霸”深圳市科技工贸和信息化委员会撤销，深圳市经济贸易和信息化委员会、深圳市科技创新委员会挂牌。此时，距大部制改革实施已有两年多。合合分分的科工贸信委，昭示着深圳行政体制改革从不平坦如砥。

　　自特区设立到小平九二南巡之前，深圳已领全国风气之先，进行过四次行政体制改革。小平南巡后，深圳再次举起改革大旗，多次进行优化行政管理体制的尝试。

　　1993年，深圳正式建立公务员制度。1996年，基本完成机关工作人员向国家公务员过渡，“国家干部”自此从深圳政府机关悄然退出。深圳公务员制度的建立，为国家2006年实施的公务员法提供了可资借鉴的经验。始于2009年的大部制改革，则是小平南巡后的第四次行政管理体制大手术，也是深圳第八次机构改革，被称为“改革开放30年来力度最大的一次。”

　　身份之变

　　从“国家干部”到“公务员”，崔为民身份的变化早已埋下基因。早在小平南巡前，深圳在第四次行政体制改革中首提建立公务员制度，并在之后几次改革中逐渐成为一大重点。

　　1992年，崔为民从吉林省政府法制局调入当时的深圳市法制局，此后一干就是20年。2004年，深圳市法制局正式更名为市法制办。大部制改革后，崔为民调任为深圳市法制办法务处处长。回忆往事，崔为民说，当时没想到的是，进入法制局没几年，他的身份就发生了变化，从“国家干部”变为了“公务员”。

　　原来，崔为民调入深圳后的当年，深圳就根据公务员制度改革的需要，要求公务员“凡进必考”，正科级以下公务员进入政府机构工作必须先通过公务员考试。

　　“公务员必须‘凡进必考’，杜绝关系户，也体现公平，让更多有能力的人通过这个考试平台进入公务员队伍。”回忆起当时的改革，崔为民说，后来他所在部门的公务员均必须先通过考试才能进来，通过这种途径招来的人，无论是学历还是业务素质都很过硬。

　　到1996年，深圳基本完成机关工作人员向国家公务员的过渡。从此，“国家干部”这一传统的计划经济色彩浓重的字眼，从深圳政府机关悄然退出。在此之前，政府机关、事业单位、企业的干部都被称为“国家干部”。改革后，企业实行合同制，被称为员工；事业单位雇员则称为职员；政府机关工作人员则称为公务员。

　　从“国家干部”到“公务员”，崔为民来深后身份的变化其实早已埋下基因。小平九二南巡后，深圳立刻启动第五次行政体制改革，重点内容是要求在政府部门开展“三定”———定职能、定内设机构、定编制，以减少政府部门对企业的微观干预。1992年年底，深圳市委市政府又推出指导性文件《跨世纪的抉择》，提出要把推行国家公务员制度作为赶超亚洲“四小龙”的行政体制改革策略之一。

　　其实，早在小平九二南巡之前，深圳已经领风气之先，先后启动四次行政体制改革。在1988年启动的第四次行政体制改革中，公务员制度改革开始显山露水，并在之后几次改革中逐渐成为一大重点。

　　1987年，深圳提出改革特区行政体制和政府机关人事制度，要求争取领先建立和推行国家公务员制度。1988年提出的建立公务员制度初步方案，选择税务局、审计局为试点。此后，深圳开始逐步在全市机关部门建立和推行公务员制度，并成为内地最早推行该制度综合试点城市之一。小平九二南巡后的1993年，深圳正式建立起公务员制度。

　　三年连改

　　纵观深圳每一次行政体制改革，公务员制度改革始终是绕不开的重要一环。而令和崔为民一样的公务员们没想到的是，改革带来的身份之变不止这一次。

　　纵观深圳每一次行政体制改革，公务员制度改革始终是绕不开的重要一环。国家2006年全面实施的公务员法，就吸收了深圳在公务员规范管理方面多年的探索和经验。而令和崔为民一样的公务员们没想到的是，改革带来的身份之变不止这一次。

　　2006年的事业单位分类改革，2007年的聘任制公务员改革，2008年的公务员分类改革，连续三年，深圳在事业单位和公务员管理制度方面的大动作，均在政府机构中迸发着“地震”式的影响。这一系列涉及行政体制的重大改革，也让深圳再次回归改革前台。

　　2005年，王敏任深圳市人事局局长。自1995年调至深圳后，王敏有5年在人大工作，5年在市政府工作，还有5年在人力资源部门工作。来深圳的前10年，虽然感受到行政体制改革所带来的变化，但王敏并没有直接参与到行政体制改革中。从2005年上任人事局局长后，王敏已从一名改革的亲见者变为亲历者。身份的变化，工作的变化，激发了王敏第二次改革创业中的激情，当然也不可避免遇到一些压力。

　　此时的深圳正在进行第7次行政体制改革，以进一步加强政府公共服务职能，重点是整合政府机构和转变政府职能，在总编制量不变的情况下，市政府工作部门由45个减少为35个。市直机关4个编制以下的处室进行归并，实行“大处制”。而王敏上任第一件事就是经手2006年的事业单位分类改革。

　　当时，深圳全市1900家事业单位全由财政供养，所耗不菲。有的事业单位已部分走向市场，却一直在“事业单位”和“企业”的双重身份中挣扎；有的事业单位明明可以市场化，却长期吃皇粮。“这项改革可谓石破天惊，国家理论和政策层面的研究至少10年，但深圳先做。”王敏说，事业单位不进行分类改革，存在很多弊病，负面效果非常大。改革后，深圳380多家市属事业单位分为三类：属于行政职能的一律回归；属于市场经营开发的转企；承担公共服务的则由财政保障。

　　“阻力非常大，改革就是突破既得利益，但实践证明改革是成功的。”王敏说，国家从顶层制度设计就借鉴深圳的经验，中央领导当年来深圳调研，提到公益类事业单位分三类。而深圳则建议公益类事业单位不能这样分，不能允许党政机关开楼堂管所。后来，深圳的建议被中央采纳，中央下发事业单位改革文件时，没有设公益三类。

　　端起瓷饭碗

　　廖剑镔的聘用合同明确规定了聘任制公务员权责义务。把本职工作做好，3年后就能从7级升至6级，一直升至1级，享受相当于处级的福利待遇。在他看来，这虽不是铁饭碗，但也是瓷饭碗。

　　深圳特区30年，实现的是跨越式发展。很多问题，也正由跨越式发展而生，注定要切入深层的制度设计。行政体制改革从哪里切这一刀？深圳选择继续从公务员制度切入。事业单位分类改革后，深圳行政体制改革又迎来聘任制公务员、公务员分类管理改革。

　　“每天工作都很多，根本不可能出现一杯茶一张报纸过一天的现象。”廖剑镔，2010年毕业后，考取深圳第二批聘任制公务员，目前是深圳市渔政渔港监督处7级执法员，2011年4月份入职。

　　在廖剑镔的单位，和他同样身份的聘任制公务员有20多人。“现在工资是7800多元，把本职工作做好，3年后就能从7级升至6级，一直升至1级，享受相当于处级的福利待遇。”廖剑镔说，在与单位签订的聘用合同中，明确规定聘任制公务员权责义务，“虽不是铁饭碗，但也是瓷饭碗。”廖剑镔把每天的工作都安排得很满，上午出去执法，下午写材料报给领导看，不比在企业上班轻松。

　　作为公务员制度建设的先行实践者，深圳于2007年开展公务员聘任制试点。自此之后，深圳已经组织了6次聘任制公务员公开招聘，基本建立公务员分类管理制度框架。此前，公务员制度一直是社会关注的焦点，对公务员的铁饭碗、退休待遇等问题诟病很多。聘任制公务员制度的建立，打破了公务员“只能进不能出”的弊病，提高了管理效能。

　　行政体制的生命力，在于改革的永恒性。在公务员制度建设方面，深圳率先实践的很多单项制度，现在看来虽然是常规，但在改革当时，则被看作是打破坚冰，对计划经济体制堡垒的挑战。公务员分类管理改革亦是如此。

　　2008年，国家公务员局批复深圳开展公务员分类管理改革试点。深圳市主要领导担任改革领导小组组长，研究审核改革方案。2009年，国家公务员局批复同意深圳的改革方案。2010年，深圳正式印发改革实施方案和相关配套文件，全面启动改革。

　　在公务员分类改革中，深圳将公务员分为综合管理、行政执法、专业技术三类。从现行的综合管理类公务员职位类别中，逐步划分出行政执法和专业技术两类。改革后，深圳行政机关约有2 .1万名行政执法类公务员，约占全市公务员总数的56%.

　　公务员分类管理改革后，崔为民的身份又一次发生变化。这一次，崔为民作为委任制公务员，进入综合类岗位，身份从“公务员”成为“委任制公务员”，而且分到综合类类别中。“身份的变化并没有影响到工作。”崔为民说，被分到综合类是由工作性质决定的，因为在法务处从事的工作并不属于行政执法。

　　让王敏如今依然印象深刻的是，公务员分类管理改革中，一些单位主动削减领导职数和撤并机构。比如，深圳市市场监管局取消分局所有副科级领导职数100多个。在套转职务过程中，深圳有160名领导职务公务员主动放弃领导职务，套转为执法员或警员。这一次改革，从制度上使不做官的公务员有可预见的职业发展前景，无需再花时间和精力“谋官”。从“谋官”变为“做事”，提高的是政府工作的效率和质量。

　　改革传承

　　纵观前7次行政体制改革，都是建立大系统管理体系和大部制的过程，与第8次开展的大部制改革一脉相承。

　　要解决跨越式发展所带来的诸多问题，需要的不仅仅是突破现有利益格局的勇气。从1981年至2006年，深圳历经7次行政体制改革。而公务员制度及事业单位领域的改革证明，深圳的改革再次回归。有了前期改革的铺垫，改革进入深层次领域。2009年，深圳步入第8次行政体制改革，也被称为“改革开放30年来力度最大的一次改革”———大部制改革。

　　纵观深圳前7次行政体制改革，都是建立大系统管理体系和大部制的过程，与第8次开展的大部制改革一脉相承。最终目的都是政企分开及转变政府职能，实现“小政府大社会”。

　　1981年，深圳启动第一次行政体制改革，重点是简政放权，建立大系统管理体系框架。1984年，第二次改革的重点是加强政府的宏观调控职能，改善宏观调控机制，充实大系统管理体系。1986年，第三次改革的重点是加强决策审议、咨询、协调和监督机构的作用，变三级管理为二级管理，改进大系统管理体系。1988年，第四次改革的重点是调整党的机构和干部人事、理顺党政部门的关系，完善大系统管理体系等……30年改革中，转变政府职能是每一次行政体制改革的任务和目标，至今困扰仍存。

　　“需要一个系统的转型，消掉政府制造的痕迹。”深圳大学公共管理系教授马敬仁最近去南山区蛇口街道参观，来自江苏一家企业的人员告诉他，在深圳经营企业没有感觉到政府的存在，“这感觉是最好的”。马敬仁说，过去市场对政府依存度非常高，需要逐渐把距离拉开，市场能够解决好的问题，政府不需要去做。

　　深圳从“管制型政府”到“服务型政府”的转变始于2001年11月开始的第六次行政体制改革。此次改革的核心，依然是转变政府职能到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。历时3年多完成，深圳市政府工作部门由38个调整为35个，市委保留市纪委和8个工作部门，7个人民群众团体不变。

　　2009年7月31日，深圳大部制改革大幕开启。这一次，深圳市人事局与深圳市劳动局合并为深圳市人力资源保障局，王敏任局长。一个成熟、高效的政府，一个发达的社会，一定不会是一个管得越多的政府，而应是公共管理越来越少，公共服务越来越多。这也是王敏的观点。

　　在马敬仁看来，大部制改革是传统政府机构的彻底“革命”。政府工作部门从46个减少到31个，2个月内调整完成。改革中精简140多个局级和处级内设机构，裁减450多个局处级岗位，撤销60多个事业单位。

　　政府工作部门合并后，王敏首先做了两件事，一是厘清政府职能，在原有的人事局、劳动和社会保障局中凡属应该由社会组织、中介机构承担的事情，政府部门不再包揽。二是将原有人事局、劳动和社会保障局两个部门中有职能交叉、重复的部分进行整合，提高行政效率。

　　大部制改革中，深圳在机构设置、实现决策、执行、监督相互分离等方面进行大胆的探索，尽管有反复，但深圳在行政体制改革方面已走在全国前列，为全国改革提供样本。

　　任重道远

　　和经济体制改革一样，30年前，中国行政管理体制改革也在深圳率先破冰。深圳近年来在行政体制改革方面依然动作频频，但难题和阻力也日益凸显。

　　转变经济发展方式不仅是经济问题，更是行政问题。上世纪80年代至今，深圳历经的每一次行政体制改革都表明这个现实，改革不可能一蹴而就。

　　特区改革路，从来都不是平坦如砥。深圳大学教授袁易明认为，现在回过头来看改革，最大的难点在于中央有哪些授权，“没有授权很难有大的作为。”袁易明认为，深圳未来20年改革还是主要在经济领域，社会领域、行政领域没有一定空间改革做不了，缺乏激励机制。

　　“我认为不完全是。”马敬仁对此则持不同观点。他认为，问题都有两重性，一方面中央肯定需要在深圳做一些新的尝试；另一方面，深圳这20年来发展中产生的新问题需要改革手段来完善。对于改革的领域，马敬仁认为，深圳还需要深化行政、社会等方面的改革，因为经济发展瓶颈在于体制。

　　“今后的改革一定是综合性的、系统性的”，马敬仁说，现在的社会不像工业社会那么单一，过去是单边经济改革的策略，现在走不通，要做整体的设计。而在改革过程中，难度会加大，风险也会加大，受利益集团的制约。“中上层级党政宜分不宜合，下层是宜合不宜分”，马敬仁认为，深圳是市场经济发展相对较好的地方，有改革的基础，要建立适合深圳传统的一元统一、多元治理的结构。

　　“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”1992年，小平同志南巡时这样说。广东省委书记汪洋曾鞭策广东上下加快经济发展方式转变。但要建立现代产业体系，首先就要建立现代政府。推进行政管理体制改革，最需要时间循序推进，也最等不起，需要小步快跑。

　　和经济体制改革一样，30年前，中国行政管理体制改革也是在深圳率先破冰，从政企分开，到建立公务员制度，再到后来的大部制和公务员分类体制改革，深圳近年来在行政体制改革方面依然动作频频，但难题和阻力也日益凸显。专家直言，和先进的市场化水平相比，深圳依然有很大的行政体制改革空间。

　　对经历8次行政体制改革的深圳来说，改革之路依然任重道远。

　　■南都视点

　　做不了仆人，也别总想着做主人

　　一切改革，都是围绕着人进行的。

　　深圳迄今已进行了八次大的行政体制改革，说白了，是对公务员队伍的改革。

　　“公务员”一词，从外文“civilservant”翻译而来。对稍懂些英文的人来说，直译为“文职服务员”或“文职仆人”，大抵没错。这一点，与时下流行的打造“服务型政府”比较吻合。如果把这一层意思与“公务员热”联系起来，说明世风正好：一批又一批高智商高学历高素质的人前仆后继，低下高昂的头颅，俯下身子去做仆人，服务市民。事实上，更多人削尖脑袋往里挤，并非为了服务而去，无非是看中了公务员岗位的高稳定、高待遇和高福利。这其实也无可指摘，就业大环境所迫，“良禽择木而栖”也是正理。

　　按逻辑理解，“学而优则仕”，千里挑一出来的公务员，能力和素质自不待言，如能利用所长，优质服务，也是政府转型之幸。“万里觅封侯”，也要有“匹马戍梁州”的担当。但人们更多亲身体验是，一些人进入公务员队伍，不是为了承担责任，而是为了不承担责任。不是为了服务，而是享受权力带来的快感。摆出一副“官太爷”的架子，办事拖沓，拿腔拿调，态度恶劣。

　　想当年……对现实不满时，人们总习惯怀念过去。过去其实已没有关系，新的开始才有意义。

　　行政体制改革，无论架构如何。首当其冲地还是对公务员意识的改革，只有摆正了位置，其余皆迎刃而解。退一步说，做不了仆人，也别总想着做主人。南都记者普德法点评

　　大事记

　　1981年

　　改革撤并10多个专业经济管理部门和20多个行政单位，建立各类经济实体，为特区迅速启动、加速发展提供前提。

　　1984年

　　在政府体系中建立“四委五办”，计划委员会改为社会经济发展委员会，设工业发展委员会领导工业引进，加快建设外向型经济。

　　1986年

　　将一级政府实行的三级管理改为二级管理。在全国率先成立行政监察局，完善行政监督体制。

　　1988年

　　调整经济发展和基本建设的管理机构，浓缩其管理实务。以经济发展局替代原贸发局、工业办和引进办；以建设局和建筑工务局替代原基建办、规划局和国土局，进一步优化投资环境。

　　深圳市委市政府通过《深圳经济特区建立公务员制度的初步方案》，并在税务局、审计局试点。