推进社会和谐的现实路径

　　着眼长远，构建公平高效的行政救济制度已刻不容缓，在法制框架下解决行政纠纷则是必然选择

　　文∕《瞭望》新闻周刊记者李绍飞

　　3月底，北京市长春桥路6号，国家行政学院的“推进依法行政研讨班”。讨论到在法治框架下化解行政纠纷，无论是政府法制部门负责人，还是法院行政审判庭庭长，在实践中各有感受。

　　<一>

　　《瞭望》新闻周刊记者获取的一份东南沿海某省2011年行政复议工作报告透露，过去一年当地群体性案件仍然较多，主要集中在土地房屋征收、规划许可、土地确权、政府信息公开等领域。报告指出，此类案件协调难度大，处理不当易引发群体性上访事件。

　　中国政法大学终身教授应松年提醒说，中国正步入一个经济快速发展，社会主体利益日益多元化的时期。在一些地方推进经济发展的过程中，纠纷频出，尤其是近些年来“群体性行政争议较为突出”，严重影响了社会和谐稳定。

　　他说，现有的行政纠纷解决制度面对数量众多、种类各异的行政纠纷时，遇到了一些问题，首先就是大量行政纠纷未能得到及时有效的解决。

　　<二>

　　作为行政纠纷解决的第一道正式程序，行政复议是公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上一级行政机关要求对该具体行政行为进行审查并作出裁决的法律制度。

　　从立法层面观察，1990年《行政复议条例》颁布，1999年《行政复议法》通过，2007年国务院制定《行政复议法实施条例》，行政复议制度建设从内容到程序，逐渐趋于完善。

　　本次研讨班中，有多位来自中央部委以及地方法制部门负责人。他们向本刊记者表示，目前突出的问题是，在有的地区，政府法制部门并没有行政复议专门的人员和相应的经费。

　　细究下去，行政复议工作不力还有更多复杂原因。部分研讨班学员对本刊记者分析，首先是认识层面问题。有的地方和部门对行政复议制度重要性认识仍不到位，有的甚至不懂得、不愿意通过行政复议依法解决行政纠纷。

　　行政复议的基础建设仍有待提升。任务最重的市县两个层级，行政复议机构极不健全，有的市县政府至今没有行政复议机构，相关人员严重短缺。来自国务院法制办的数据显示，地市级政府专职行政复议人员平均只有2.2人，县级政府平均不到1人。有的地方勉强设了机构、配了人员，但是“三无”(无场所、无经费、无装备)现象突出，几乎不能正常开展工作。

　　再有，制度设计和法律规定仍有待进一步完善，以便在实际操作中支持行政复议机关有所作为。

　　上述人士也指出，有部分地区实践的成功经验，因此，行政复议也是有望最先取得较大进展的改革领域。

　　多位法院人士对本刊记者表示，法院行政审判工作实际效果与老百姓的期待尚有差距。

　　来自最高法院的数据表明，自行政诉讼法实施以来，每年行政诉讼案件基本上在10万件左右，2011年受案数13.6万件。西部某省高院行政审判庭庭长告诉本刊记者，其所在地区有2000多万人口，每年受理的行政案件不超过2000件。与之相比，拥有8000万人口的德国，行政诉讼案件每年20万到30万件。

　　案件少，并不意味着纠纷少。“行政诉讼案件数量在全部案件中的比例不到2%，但是，申诉、上诉率比民事和刑事案件高出几倍甚至十几倍。”另一位接受采访的高院法官指出，影响行政审判的因素很多，有的地方上“土政策”不少，导致原告上诉、申诉较多，法院权威性有待加强。

　　<三>

　　与行政复议和行政诉讼相比，信访的社会知名度更高，也担负了更多的期许。

　　2011年1月，国务院总理温家宝视察国家信访局。新闻报道介绍，总理“仔细倾听、认真记录8位来访人员反映的情况，逐一了解他们的困难和问题，并就政府工作听取意见”。

　　此前，中央已多次强调对信访工作的重视，通过一系列制度建设，实行领导干部接访、机关干部下访，明确要求把做信访工作作为各级领导干部了解社情民意的“必修课”，要求把问题解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。

　　本刊记者从权威渠道获悉，2011年，全国信访量超过了800万件(人次)，是行政复议和行政诉讼受案数的几十倍。

　　眼下，大量没能在复议和诉讼领域解决的行政纠纷，涌入信访环节，导致后者压力不断加大。就现实观察，目前信访工作一方面要求“事要解决”，对信访问题的处理结果负责，承担着社会矛盾“减压筏”、“调节器”的职能；另一方面，信访部门基本采取转办、交办、督办、协调等几种手段。

　　做好信访工作，就是要从群众工作的方法上以情感人，以理服人，掌握政策，掌握分寸，达到协调为主、化解矛盾、稳定一方的效果。

　　研讨班上，从学员到教员都有一个共识：尽管信访制度有待进一步完善，但在现阶段，这一制度仍然具有极为重要的作用。

　　另一个共识是：着眼长远，构建公平高效的行政救济制度已刻不容缓，在法治框架下解决行政纠纷则是必然选择。□

　　增强依法行政意识  提高依法行政能力

　　胡锦涛总书记在庆祝建党90周年大会上指出：当代中国正经历着空前广泛的社会变革。这种变革在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来这样那样的矛盾和问题。我们要遵循社会发展规律，主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾。

　　来自权威授课者的分析，包括行政纠纷在内的各类社会矛盾愈加复杂，解决难度日趋加大，出现了一些新的迹象。

　　梳理行政纠纷的内容发现，主要集中于拆迁、土地征用、涉法涉诉、企业改制等领域，社保、环保等领域的问题近年也日趋增多。

　　另一个值得关注的新问题是微博等新兴媒体的飞速发展，已成为一个重要的社会诉求表达渠道。

　　从深层观察，行政纠纷处理不力，导致群体性事件风险加大，有的个案甚至造成恶劣的社会影响，导致简单问题复杂化。

　　造成这一局面的背后原因复杂，既有经济社会转型造成的客观因素，又有工作不到位的现实。其中，一些地方行政机关尤其是基层政府依法行政能力不足、行政执法中违法问题突出是不可回避的问题。来自东部沿海某省法制办的数据显示，2011年，该省以乡镇政府、县级政府及其部门为被申请人的行政复议案件2270件，占全省新收案件总数60%。从当前基层政府和部门行政管理引发的大量行政争议表明，依法行政的重点、难点在基层。

　　有的地方政府部门急功近利、与民争利的行为损害了群众的利益。譬如，近年来，有的基层政府仍存在盲目征地、强行租地等违规用地现象，导致失地农民增多，引发大量行政纠纷，甚至演化为群体性事件。

　　对此，授课专家指出，一方面，要增强依法行政的意识，提高依法行政的能力，这是减少行政纠纷的基础。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出通过10年左右的努力，基本实现建成法治政府的目标。时间紧，任务重，各地需努力进取。

　　另一方面，出现纠纷要勇于面对，采用疏导方式及时化解矛盾。正如胡锦涛总书记所言：我们要遵循社会发展规律，主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，不断为减少和化解矛盾培植物质基础、增强精神力量、完善政策措施、强化制度保障，最大限度减少不和谐因素。□(文／《瞭望》新闻周刊记者李绍飞)

　　行政复议制度改革之势

　　行政复议制度的改革被寄予厚望，接受《瞭望》新闻周刊记者采访的专家表示，在现实条件下，行政复议制度改革具有诸多优势和便利条件。

　　其一，作为以政府为主导的、功能比较齐全的法律制度平台，行政复议机关可以发挥专业优势，实现公平与效率的统一。

　　其二，符合中国“和为贵”的文化传统。通过行政复议，可以不伤和气地解决纠纷。

　　其三，部分地区的先行试验已经取得了一定成效，为行政复议制度的改革提供了经验。

　　当务之急是强化行政复议机关公正性和中立性，提高其在解决行政纠纷中的权威。胡锦涛总书记在中央政治局第二十七次集体学习时强调，要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，完善行政应诉制度，充分发挥行政复议作为化解行政争议主渠道的作用。

　　对于法院而言，受访专家表示，要把法院打造成行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线，成为最终解决行政纠纷的主体，这就必须提升法院的地位，强化法院的权威，增强法院判决的权威性。

　　因此，首先，要排除外来干涉，使法院能够独立地受理案件，公正地审理案件和作出判决。其次，法院自身要加强内部建设，提高法官队伍的业务素质和道德修养。再有，必须保证法院的裁决得到不折不扣的执行。

　　同时，将信访救济纳入法治轨道，发挥信访救济的独特优势，把相当一部分应当通过行政诉讼或复议来实现救济的案件转移到这两个渠道中去，缓解信访机构的压力，最终，让每一种纠纷解决制度都能充分发挥其优势，保障公民的合法利益，及时化解行政纠纷，构建和谐社会。□(文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞)