吃空饷张浩/漫画

　　李英华 徐伯黎

　　在一些地方特别是基层党政机关和事业单位，存在着严重的“吃空饷”现象。全国有多少公职人员在“吃空饷”？每年吃掉多少纳税人的钱？这个问题或许没有人能说清楚，但“吃空饷”正成为财政资金流失的黑洞。

　　6月11日，有媒体报道江西省武宁县清理出各类“吃空饷”人员85名。“吃空饷”是指公职人员不上班，却照样领工资，享受待遇。

　　武宁数十人“吃空饷”并非独一例。仅在今年5月份，浙江永康市、江西新余市、山东济宁市任城区等地5起事业单位“吃空饷”事件被媒体曝光，一时间舆论哗然。

　　多地扎堆出现“吃空饷”事件，在不断挑战公众心理承受底线的同时，也让整个社会不得不再次正视这个话题：公职人员“吃空饷”现象为什么能长期存在？如何解决这一顽疾？

　　“吃空饷”现象知多少

　　已完成清理工作的四川、海南、重庆、湖南、河南、宁夏、内蒙古7个省、自治区、直辖市，共清理出“吃空饷”者7万多人

　　今年以来，“吃空饷”曝光案例屡见不鲜：1月，山西省静乐县委书记杨存虎(已被免职)之女王烨，5年累计在山西省疾控中心“吃空饷”10万元。2月，还在上学的山西省长子县教育局局长李某之子李楠，入编为当地一所中学的正式教职工“吃空饷”。4月，山西省文水县原副县长王辉自1992年开始经商，直至2007年，在文水县民政局“从来不上班”，却一直领着工资。

　　“据我了解，‘吃空饷’现象在全国并不少见。”5月26日，国家行政学院教授汪玉凯在接受记者采访时说，在一些地方特别是基层党政机关和事业单位，都存在这一现象。

　　早在2005年年底，中央机构编制委员会有官员就表示，一些地方“吃空饷”现象较为普遍。因此，中编办才决定当年在全国开展清理“吃空饷”工作。2006年3月，当时的人事部也出台了《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》。

　　在中编办下发的《关于对“吃空饷”问题开展督促检查的通知》中，将“吃空饷”现象分为五种：在编不在岗的；已经调离，但不办理核减编制等有关手续的；虚报人员编制，骗取财政拨款的；已经死亡未核销编制的；其他形式“吃空饷”的。

　　据公开报道，已完成此次清理工作的四川、海南、重庆、湖南、河南、宁夏、内蒙古7个省、自治区、直辖市，共清理出“吃空饷”者7万多人。

　　虽然清理工作取得了一些成绩，但并没有消除“吃空饷”现象。从近年来诸多媒体披露的“吃空饷”事件可以看出，这一现象在各地又日渐“抬头”：2007年，山东省共清理出涉及虚报冒领工资补贴单位2360个，涉及违规人员11858人，虚报冒领工资补贴4889万余元；2008年，安徽省砀山县清理“吃空饷”者385人，涉及资金200多万元；2009年，贵州省思南县清查出263名在编不在岗挂职人员；2010年，安徽长丰县清查“吃空饷”者160人；2011年，湖南省新宁县发现116名吃空饷人员……

　　“吃空饷”消耗了多少财政资金

　　如果以年人均消耗财政支出5000元至2万元计算，完成清理工作的7个省份一年共增加支出3.5亿元至14亿元

　　“‘吃空饷’正成为财政资金流失的黑洞。”6月13日，北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授对记者说。

　　全国到底有多少公职人员在“吃空饷”？每年吃掉纳税人多少钱？这个问题或许没有人能说清楚，但从清理结果看，“吃空饷”导致财政资金严重流失是一个不争的事实。

　　以河南为例，全省共清理出各类“吃空饷”人员20773人，涉及资金1.53亿元。而四川省“吃空饷”的有3.7万多人，每年冒领经费达6400多万元。

　　“吃空饷”人员年人均消耗财政支出的数额是多少，各地不一，有媒体根据当时披露的有关数据测算，河南为7365元，湖南、重庆均接近5000元，四川为1700多元，陕西西安约为2万元。

　　根据2005年中国统计年鉴计算，已完成此次清理工作的7个省、自治区、直辖市，2004年行政管理费接近405.6亿元，如果“吃空饷”者以年人均消耗财政支出5000元至2万元计算，上述7个省份一年共增加支出3.5亿元至14亿元。

　　汪玉凯痛心地说：“‘吃空饷’导致财政供养人员虚增，给本来就已经负担沉重的财政压上了一块巨石，也大大增加了群众负担。”

　　有舆论指出，清理出的问题只是冰山一角。如果现在认真进行一次全国大清查的话，各地通过“吃空饷”这个渠道流失的财政资金，恐怕是一个天文数字。

　　五花八门的“吃空饷”

　　从一些地方开展清理和纪检部门调研掌握的情况看，“吃空饷”主要有六种表现形式

　　记者注意到，从一些地方开展清理和纪检部门调研掌握的情况看，“吃空饷”主要有以下六种表现形式：

　　“旷工饷”：一些人无正当理由，长期旷工。前不久曝光的山西省侯马市国土局职工卢建平，“从未上过一天班，却以干部身份领了9年工资”。无独有偶，2011年，福建龙岩也出现类似“最牛公务员”事件，9年没有在单位上过一天班，工资却照领。

　　“病假饷”：长期病事假或超假不归。在浙江永康公布的“吃空饷”名单中，涉及此类的人数最多，共69人，其中有57人至今仍领着工资。

　　“多头饷”：未经组织人事部门批准，擅自经商办企业或在企业兼职，一人领取双份工资。2011年，湖南省永州市查出多个地区教师在编不在职，拿着财政薪水，却在从事第二职业，人数达数百名之多；在浙江省永康市公示的192名“吃空饷”者中，未办理辞职手续擅自离岗人员共10人。

　　“违纪违法犯罪人员饷”：一些受党政纪处理的人没有相应地降低其工资，或受到司法处理的人仍领取原工资。今年4月，山东省沂南县检察院针对当地发生的数起国家工作人员“带薪坐牢”现象开展专项调查，发现近三年办理的职务犯罪案件已判刑61件61人，有32人的工资没有变动。还有浙江省瑞安市原副市长蒋良荣，2002年因受贿被判刑，其后6年长期“吃空饷”。

　　“冒名饷”：一些本不属于财政供养的人员，冒用他人名义领取财政工资。在这一类中，“官二代”居多。2011年，重庆市万州区前任区长的“80后”女儿李某，在万州驻京联络处常年不上班却照拿工资；山东省枣庄市市中区某镇政府个别领导为自己亲属谋福利，该镇政府工作人员蔡某儿子、刘某儿子、梁某女儿、魏某媳妇等人，这些人要么上学，要么赋闲在家，可都拿着镇政府1000多元的工资。

　　“死人饷”：主要表现为在职离退休死亡仍领工资或多领遗属补助。2008年，安徽省砀山县清理出在职离退休死亡98人，遗属补助人员死亡88人，占“吃空饷”人员的36.8%。

　　“表面看彼此有差异的各种‘吃空饷’形式，其性质是一样的——都是拿着工资不干活，或拿着工资干其他活。”李成言指出，“归根结底，‘吃空饷’都是公共权力的滥用，是一种变了形式的比较严重的腐败。”

　　“吃空饷”为何普遍存在

　　主要原因是人事管理制度不健全，编制不透明，对人事和财务状况的监管不力

　　据受访专家介绍，我国曾经一度允许官员停薪留职，可以下海经商，并保留几年的工资待遇，之后再跟他脱钩。从这开始，就出现了“吃空饷”现象。

　　“一些上级党政机关、事业单位，往往喜欢从下级借调工作人员，工资福利仍然由原单位发放，这在客观上为‘吃空饷’提供了一定的空间。”汪玉凯说，“另外，目前我国县乡两级对领导干部的年龄要求过于呆板，往往领导干部刚过50岁就要从第一线退下来，退到二线实际等于可以不上班了，但所有工资福利仍然按照在职对待。这也给‘吃空饷’留下了余地。”

　　为什么“吃空饷”现象会在全国普遍存在？在李成言看来，主要原因是人事管理制度不健全，编制不透明，对人事和财务状况的监管不力。他解释说：“目前在不少政府机关或事业单位中，一个单位核定的编制情况，哪些人占编，哪些人不占编，每人的工资是多少，这些除主管领导和人事部门、财务部门外，本单位的大多数人都不清楚，至于外人，更是无从了解。”

　　华南理工大学公共管理学院博士生导师、绩效评价中心主任郑方辉分析认为，在我国不少县，公务员工资是由省财政、市财政、县财政等各级财政组成，一些欠发达地区基层公务员的工资主要靠上级财政拨款，基层公务员“吃空饷”，骗的就是上级的钱，不要白不要。而且“吃空饷”者周边缺乏举报、监督。

　　“凡是存在‘吃空饷’现象的地方，一定存在公权力制约监督的空当。”汪玉凯指出，权力的介入，使制度在执行过程中大打折扣。

　　记者注意到，很多地方对“吃空饷”问题仅仅是一查了之，对有关人员一般是给予党纪政纪处理了事，极少有责任人被追究法律责任。以山东为例，全省“吃空饷”涉及违规人数11858人，仅269人受到党纪政纪处分。处罚过轻，很难产生威慑力，这也是“吃空饷”现象蔓延的一个原因。

　　如何治理“吃空饷”现象

　　关键是加强对权力的约束和监督，建立严格的行政问责机制

　　受访专家表示，“吃空饷”现象必须好好整治。如果不能刹住“吃空饷”现象，不仅会影响党政机关、事业单位的形象，影响政府的公信力，任其泛滥，将造成更加严重的后果。

　　早在2007年3月27日，中编办、监察部就颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》，强调要严肃查处违反机构编制纪律的行为，进一步提高机构编制管理水平。对于违规违纪行为，每一位知情者都可以向监察部门或者通过“12310”举报电话向机构编制部门举报。目前，全国各地也正陆续组织编制核查工作。

　　对于“吃空饷”现象，该如何治理？汪玉凯建议，在全国范围内对“吃空饷”问题进行一次全面清理，针对不同情况和类型进行规范。对那些停薪留职、借调等特殊人员的情况要及时向上级报告，同时利用门户网站等形式向社会公开，接受社会监督。对停薪留职、下海创业等现象进行严格规范，对于完全属于“吃空饷”的问题，要进行严厉查处。还要反思县乡两级有关领导干部退居二线的政策，纠正在这方面存在的巨大人才浪费，逐步探索更加科学合理有效的用人机制，避免由于人才使用不当，造成负面影响。

　　“治理‘吃空饷’问题的关键是加强对权力的约束和监督，建立严格的行政问责机制，从权力源头上杜绝‘吃空饷’现象产生。”李成言认为，有“吃空饷”者，就有“发空饷”者，要严厉查处“吃空饷”中存在的腐败问题，不仅要让“吃空饷”的人和单位受到惩罚，更要让那些为个人和单位“吃空饷”提供便利的领导干部受到严厉惩治，构成犯罪的要依法追究其法律责任。

　　阳光是最好的防腐剂。受访专家一致建议，进一步推动事业单位编制、经费公开，引入社会监督机制，并加大对事业单位预算和支出的审计力度。只有这样，“吃空饷”的人和事才没有隐藏的可能。

　　“从‘吃空饷’的各种原因来看，关键还是一些事业单位的定位不清晰、职能属性不清楚造成的。”汪玉凯对记者说，“因此，在加强监督管理的同时，推进事业单位改革已经是迫在眉睫的事情了。”