从加大力度惩治腐败到推进廉政风险防控管理，再到“分权勘界”科学分解配置权力结构，过去5年间，这些看似独立的举措实则从微观、中观和宏观三个层次，摆下了北京市廉政建设的棋阵。

　　2007-2011年间，北京市共有50名局级干部、504名处级干部困于此阵，难逃惩治。

　　在这盘棋局中，尤以去年年底出台的《关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》的招式最受瞩目。其首次明确权力重新配置，犹如投石击水。专家指出，其意义不仅仅在于预防腐败。

　　观棋识人，回溯5年的廉政建设布局，每一步艰难推进无不聚集市委市政府主要领导的远见卓识，甚至伴随着“一把手”的自我限权。

　　谈问题

　　比如说会计和出纳这个权，就不能放在同一个人身上。既是会计又是出纳，既当裁判员又当运动员，这种情况就是排查权力配置和权力运行中的廉政风险需要解决的问题。

　　谈思路

　　我们将深入开展廉政建设和反腐败斗争，推进廉政风险防控管理，健全行政权力运行制约和监督机制，严格执行廉政建设责任制，坚决纠正损害群众利益的不正之风，严肃查处各类违纪违法案件，加快建设廉洁政府。

　　“举足轻重”的党代表

　　在今年的一次西城区区委常委会上，议题论及一项人事任免，区委书记王宁最后一个对各人选发表看法，也是最后一个将选票投入票箱的。

　　在他投票之前，常委会其他成员对表决的事项进行了投票，王宁手上的一票，与其他常委手上的票具有“同等效力”。

　　王宁说：“这是极为令人欣喜的进步，权力过分集中于‘一把手’而失去制衡和监督，必然导致腐败，西城区正在通过制度建设规范权力的运行。”

　　列席区委常委会的党代表孙福祥更是难掩欣喜。

　　孙福祥是西城区广外街道社区党委书记，去年11月3日，西城区委召开专题会，他和其他6名党代表，首次应邀听取了关于西城区“十二五”时期社会建设及教育事业发展规划编制情况。会上，孙福祥还就社区养老服务、为民办实事、以人为本办学等议题发表了意见与建议。

　　一个月后，西城区第十一次党代会开幕，在全市率先公布了区委权力清单。清单上，有一条权力令孙福祥有些“意外”——党代表首次被赋予参与重大问题决策权。

　　这意味着，党代表对区委作出的重大决策提出的意见，与区委常委、委员的意见同样得到重视。

　　自己的意见与区委领导的意见并重？！孙福祥感到了与以往“听听报告，填填票”不同的责任。“能亲身经历区内重大事项的决策过程，我一来感到无比荣幸，二来也觉得肩上这份担子越来越重了。”

　　孙福祥只是西城区建立的近400人党代表和社会各界人士数据库中的一员，但他自己却感觉到过去从未有过的“举足轻重”。

　　与此同时，依据西城区公布的一张张区委权力清单，自去年年底以来，包括大约30名普通党员和群众在内的社会监督员开始监督区委各项决议和决策。电视、报纸、网络等媒体也对其重大决策适时监督。

　　西城区委的权力和区委书记的权力就这样被戴上了“紧箍咒”。

　　谁能为区委书记定权

　　“‘紧箍咒’是我们主动套牢的。”蒋春芳翻开厚厚的记事本，试图用他过去一年间详细记载的事例来说明这一点。

　　蒋春芳是西城区纪委副书记，也是西城区权力公开透明运行领导小组办公室第一批成员，他的记事本里记载了这项被称为“区(县)委权力公开透明运行”的实践。实际上，这个“紧箍咒”已经酝酿许久。

　　“自从中央纪委、中组部推动的区(县)委权力公开透明运行试点工作于2009年启动后，县委权力公开已经在多地进行试点和推行。”蒋春芳在2011年3月召开的试点部署工作会议上作此记载。

　　彼时，西城区被纳入第二批试点地区，也是北京市纪委、市委组织部在本市确定唯一试点单位。

　　而这一被称为是一场基层核心权力的“自我革命”的试点，其题中之义，实际上就是为区委“确权勘界”，就是对区委权力特别是区委书记的权力“动刀子”。

　　“如果‘一把手’不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，对‘一把手’权力的公开透明，就容易沦为空文。”王宁在一次部署会议上讲话被蒋春芳如实记录在册。

　　“这项工作如果没有‘一把手’的高度重视和亲自参与，没有领导班子强有力的集体领导，本项工作难以开展和推进，更难以实现预期目标。”作为试点的主要践行者，西城区委常委、区纪委书记王力军感触颇多。

　　他说：“接到试点任务伊始，区委高度重视，迅速成立了西城区委权力公开透明运行工作领导小组及其办公室，及时派出区委考察组赴中央第一批试点的河北成安、江苏睢宁、成都武侯学习经验，并紧密结合西城区实际，经过缜密研究，制订了《关于区委权力公开透明运行的实施意见》。”

　　“难题是时时刻刻都会遇到的。”试点之初，蒋春芳所在的区委权力公开透明运行领导小组办公室第一项工作即让他觉得无从下手，“哪些是职责哪些是权力，开始时没办法认识清楚。”

　　原来，试点的第一项任务，是为区委和区委常委会成员拉一张权力清单，并绘制出各项权力的运行流程图。如果不知道有哪些权力，何来规范权力运行呢？

　　西城区最终采取“以责定权”的方式，将区委及区委常委会成员的权力依据其职责梳理转化为纯粹型、职责型和派生型权力，最终理顺权力体系，绘制出各项权力运行流程图。

　　“2011年5月，西城区全面启动区委权力公开透明运行试点工作。”蒋春芳在记事本中记载道。

　　西城区也由此正式成为首都各区县党委“自我限权”的试验田。

　　不能既当裁判又当运动员

　　权力规范运行是廉政风险防控管理的核心内容，这层深意在蒋春芳的记事本中仅一笔带过，却恰是该试点的题中之义。

　　实际上，作为北京市唯一的试点区，正在试点权力公开透明运行的西城区，也同时担负着本市廉政建设实践中至关重要的任务。

　　而这项任务除了西城区“一把手”的主动自我限权，西城区的试点和实践更多是在北京市委高层的大力支持和亲自指导下才得以顺畅的开展。

　　2011年11月25日，北京市召开深入推进廉政风险防控管理工作大会，发布《关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》。

　　“比如说会计和出纳这个权，就不能放在同一个人身上。既是会计又是出纳，既当裁判员又当运动员，这种情况就是排查权力配置和权力运行中的廉政风险需要解决的问题。”面对权力分配存在的问题，刘淇提出需要将权力重新配置、规范权力运行。

　　这是本市在廉政领域建设中，首次提及“权力重新配置”，该理念犹如投石击水，在社会上、在学术界引起了强烈反响。专家指出，其意义不仅仅在于预防腐败，更重要在于改变权力过分集中的现状。

　　作为首都的市委书记，对于提出权力重新配置的意义刘淇再明晰不过。他直截了当地阐明：“这关系到利益格局的调整，领导干部的权力重新配置是一个重大利益调整，所以这是一项重大的改革举措。规范权力及其运行，必须反映出确实把权力进行了重新配置，运行确实受到了监督，这对领导干部来讲就是重大的变革。”

　　“变革”是动真格的。根据市委市政府高层要求，重新配置权力资源的工作，则要从领导干部和重要的部门开始，把权力“层层明确”。

　　如何确权分权？

　　《意见》给出的路径是认真查找每个部门、单位、岗位在权力行使、制度机制等方面存在的廉政风险点，并依据权力的重要性、权力行使的频率、腐败现象发生的概率及危害程度等，对查找的风险点评定风险等级，及时掌握风险点的变化情况，实施对廉政风险的动态监管。同时辅之以不断推进权力公开透明运行，主动向社会公开不涉及国家秘密、商业机密、个人隐私以及不危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的职权目录、权力运行流程图和行政裁量权基准等。

　　在市委主要领导确立的整体框架下，王力军意识到，西城区“权力公开透明运行”正是践行这一框架的先行军。西城区关于“以责定权”“规范权力”“加强监督”“公开透明”等方面的试点，正在践行着北京市高层领导的想法。

　　腐败不单单是官员素质问题

　　北京市在廉政建设领域的这一举动，引发了社会的广泛关注，学界专家也多给出积极的评价。

　　制度反腐专家李永忠认为，多年来各级政府在谈及廉政风险问题时，主要思路和解决措施多停留在风险岗位的管理，以及权力运行的监督层面，虽然可以起到一定效果，但难以从根本上遏制腐败蔓延。

　　李永忠解释，廉政风险防控需有三个层面的布局，宏观是权力结构配置，中观是权力运行机制，微观是岗位风险管理。仅从微观和中观层面着手难以取得实际效果。

　　“想加大查处的力度，想加大监督的力度，但是没人敢监督。”李永忠称，“这是因为权力过分集中，无法对其进行合理的制衡。”李永忠认为，腐败不单单是“一把手”等拥有集中权力的官员个人素质的问题，也在于没有对其权力进行合理的分解配置。“这也是多年来没有跳出反腐败困境的原因之一”。

　　李永忠认为，廉政风险防控重点在于权力配置，首先需要对权力进行分解，不分解的权力再怎么配置都有风险，权力结构的科学性也非常重要。这个宏观层面的问题解决好了，中观层面和微观层面的问题才有望取得成效。

　　“从北京市廉政风险防控意见提出对权力资源重新配置，对利益格局进行调整，符合这一思路。”李永忠表示。

　　正如李永忠所言，北京市此举意在为防止腐败搭建顶层设计，完善廉政建设的整体构架。有专家指出，北京市的相关思路和举措已经直指腐败的核心地带。

　　“这不是假想我们是坏干部吗”

　　实际上，廉政风险防控管理的相关工作，早在5年已经开始在北京试点并广泛推行。原崇文区运用现代管理学理念，将风险理论和质量管理方法引入反腐倡廉实践中，率先提出廉政风险防范管理，并在全区试点推行。这一全新概念让市纪委领导眼前一亮。

　　2007年，北京纪检监察机关就在总结原崇文区试行廉政风险防范管理的基础上，开始在市区县、机关、企事业单位开展廉政风险防控管理。

　　廉政风险防范管理的基本原理就是，找到孕育腐败的温床，拿出具体措施，将腐败消除在萌发之前。市委常委、市纪委书记叶青纯认为：“廉政风险防范管理重在有效防控，当风险来临并可能发生时，要通过某种形式予以告知和防控，使单位或个人不犯错误或不犯大错。”

　　“找廉政风险点？这不是假想我们是坏干部吗？”原崇文区地方税务局永定门外税务所所长张宏邦发出了这样的疑问。第一次听说要求自查廉政风险点的他感到奇怪：“所有相关制度我都执行了，我还有什么风险点？”

　　在各政府部门和国有企业中，与张宏邦抱同样想法的人不在少数。

　　这项举措在基层推广尚存在难度，更别说要在局、处级领导班子和领导干部中实施了。中高层干部权力集中，廉政风险点多、面广、等级高，是防控管理的重点对象。工作推进过程中，工作人员切实体会到，廉政风险防范管理向下延伸易，向上延伸难。

　　鉴于此，市委市政府高层要求将这项工作向局、处两级延伸，特别强调市级领导也要排查廉政风险、制定防控措施，而且要签字承诺，并在一定范围内公示。

　　为此，市长郭金龙亲自主持，市委、市政府三次联合召开全市大会，各区县局级单位党政主要领导、纪检监察机关和组织、宣传部门负责人参加，刘淇亲自动员部署。

　　与此同时，北京市先后制定下发了《关于推进廉政风险防范管理工作向局级领导班子和领导干部延伸的意见》、《关于加强风险防控完善区县局级领导班子“三重一大”决策制度的意见》等相关配套文件，以推进廉政风险防范管理由执行层向决策层延伸。

　　在不断的实践中，固定资产投资、市场价格调控、土地管理、工程建设、征地拆迁、政府采购、房地产调控、社保基金、财政资金和保障性住房监管等，一批与首都经济社会发展、民生问题密切相关的领域被确定为廉政风险防范重点。

　　局处级干部腐败大案仍占相当比例

　　据北京日报5月7日消息，在廉政风险防控管理以及严格惩治腐败的体系下，2007年至2011年，全市各级纪检监察机关共立案2906件，结案处分2917人。共有50名局级干部落马，504名处级干部接受法律制裁。

　　市纪委监察局相关负责人介绍说，北京市各级纪检监察机关加大反腐败工作力度，取得了明显成效，但也应该看到，当前北京市的腐败现象在一些领域仍然高发多发，局处级干部腐败的大要案仍占有相当比例，涉案金额上百万元甚至上千万元的案件时有发生。

　　在各类腐败案件中，窝案、串案、个案并存。如市地税局原局长王纪平、原助理巡视员任依娜以及有关干部在地税系统信息化建设中收受巨额贿赂的窝案；如延庆县交通局原局长王新亮等人在治理110国道货车超载过程中贪污受贿的串案；如顺义区财政局原局长马万林、昌平区崔村镇原副镇长李安江、宣武区人事局原副局长王强等人的腐败个案。

　　2011年以来，作为案源主渠道的信访举报数量出现一定程度下降，有可查性和针对性的案件线索大大减少。

　　分析人士认为，出现这一现象的主要原因，除了反腐败力度不断加大外，还有三个方面，一是反腐败已进入“深水区”，违法违纪手段翻新，呈现出复杂化、隐蔽化、智能化的特性。二是腐败利益链条更加牢固，不易暴露。三是运用媒体舆情等新的案源形式仍处于探索阶段，尚未形成有效做法。

　　“深水区”如何反腐，市纪委书记叶青纯已经给出答案：确保权力公开透明。

　　今年6月，西城区委权力公开透明运行试点任务已经进入总结汇报阶段。与此同时，西城区政府行政权力公开透明运行的大幕已在今年3月份陆续拉开。以西城区为典型样本的全市党风廉政建设在公开透明的轨道上更进了一步。

　　本报记者孙乾