7月1日，全国范围的城乡居民养老保险全覆盖工作正式启动，计划年底完成。这也是温家宝总理在全国两会记者会上提出今年要做的五件困难事之一。“在我任职的最后一年，我们政府将做几件困难的事情，一定要做，努力做好，而不留给后人。”温家宝说。

　　这“五件难事”分别是：制定收入分配体制改革的总体方案；制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障农民承包地的财产权；实现城乡养老保险的全覆盖；按照新的标准全面推进集中连片的贫困地区的扶贫工作；努力实现教育经费占GDP的4%的预算目标，并使经费合理使用。

　　早报记者近日分别就这“五件难事”专访了曾为中共中央政治局集体学习授课的部分专家学者，并于今日起刊发系列对话，以解读这五件难事的“前世今生”和相关政策的“台前幕后”。

　　专家指出，这五件事均事关民生，更关乎我国社会的和谐、稳定与发展：收入分配改革对中低收入者来说是重大利好消息；如何让农民享受到土地增值的成果关系广大农民切身利益；养老保险全覆盖对“未富先老”的中国社会是一剂安心贴；集中连片地区的扶贫解决的是中国落后地区的持续发展问题；教育经费那4%是中国人盼望了19年的梦……在改革进入深水区的今天，每一小步都需要智慧和勇气，每一个改革的举措都可以成为中国改革事业之顶层设计的基础和改革实践的动力。

　　2012年已经过去了一半，这五件困难事会如何解决，人民期待着。当然，由于这些确实是“难事”，所以要真正地解决也一定困难重重。但是无论如何，2012年，注定成为民生给力年。

　　城乡养老保险全覆盖

　　全国城乡居民社会养老保险制度全覆盖启动仪式昨日举行，人力资源和社会保障部部长尹蔚民说，今年年底，中国将全面完成城乡居民社会养老保险制度全覆盖的目标，比预定计划提前8年。

　　实现“人人都有养老钱”的背后，是政府一次次循序渐进的政策设计和制度建设。2009年12月，中国首批新农保试点启动，年满60周岁的参保农民可按月领取养老金。2011年7月，中国又启动了城镇居民社会养老保险试点，年满60周岁的参保居民可按月领取养老金。这两项所覆盖的对象是没有享受职工基本养老保险的所有城乡居民。

　　目前，全国新农保、城居保参保总人数超过3.8亿，在过去近3年时间，已经有1亿多老年人按月领取国家发放的基础养老金。但是，仍有近40%的地区未纳入国家试点范围，仍有几千万的城乡老年居民未享受到国家发放的基础养老金。因此，今年内要实现新农保和城居保制度全覆盖，形势严峻，任务艰巨。

　　中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家，在“未富先老”的现实面前，养老保障的迫切性不言而喻。早报记者为此专访了中国行政管理学会执行副会长、秘书长高小平研究员。2008年2月23日，高小平为中共中央政治局第四次集体学习做关于“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”讲解，提出进一步加快发展我国社会保障事业的建议。

　　早报记者 卢雁

　　养老保障体系

　　关乎中国传统文化传承

　　东方早报：总理为什么会把“城乡养老保险全覆盖”列入他任期最后一年的五件难事之一？

　　高小平：这可以看作是温家宝同志在中央政府总理这个重要岗位上的又一个“大手笔”吧。实际上他从副总理算起这十多年，办的很多件好事中，我认为跟老百姓最息息相关的有两件大事：一是免除农业税，这是中国农民几千年来所盼望的事情，更是新中国成立以来几代人一直追求的目标。二就是解决城乡养老保险的全覆盖，这件事如果做成了，可能是从源头上解决中华文明传承和中华民族伟大复兴的重大问题。

　　东方早报：为什么是“中华文明的源头问题”？

　　高小平：中国有句老话，“百善孝为先”，孝敬父母最主要的一条即赡养父母。中华文明之所以没有如别的古代文明那样在地球上消失，一个重要原因就是有这样的“孝道文化”支撑着子子孙孙的繁衍和发展。过去讲养儿防老，工业文明以来，城镇人口逐步推进了社会化保险，但农村长期以来还是以土地和子女为主要依托。构建覆盖农村的养老保障体系，使中华孝道在公共管理制度层面上得到落实。因此，解决农民的税赋和老百姓的养老，背后是人类社会繁衍的根本性的基础。这件大事的完成，可谓是温总理这一届政府的最大亮点。

　　东方早报：是不是还应该放在不可逆转的城市化大背景下来理解养老保障体系的重要性？

　　高小平：包括城市化在内的现代化过程，都应放在文化发展、历史发展的大背景下去理解：为什么要把赡养制度、养老的体系建设作为重中之重。它既体现中华文明的传承，也是一种新的制度环境下的政府的作为。十七届六中全会作了加强文化建设的决定，这个“文化”包含了传统文化怎么继承，用什么样的制度、用什么样的公共管理体制和机制来实现传承，所以文化背景不可忽略。换句话说，现在大力发展社会保障事业，不仅是由政治、经济、社会发展阶段决定的，也有其深刻的文化背景。

　　“未富先老”大大增加

　　老龄化问题解决难度

　　东方早报：为什么中国的城市化和老龄化必然要求政府加紧构建城乡统筹的保障体系？

　　高小平：城市化和老龄化本来属于两个范畴的问题，但是在中国的现实中却“意外地”遭遇到了一起，形成极为严峻的问题。

　　改革开放30多年，原本占人口总数85%的农民如今只占41%，城镇化率超过50%，这意味着城镇居民超过农民。在这个背景下，城市里有很多新兴市民，过去不受社保覆盖，不似那些从传统工作单位退休的，即使下岗，社保也有所覆盖。近年来，新兴市民、农民工、(部分)流动人口也渐渐享受了部分的社会保障。而在农村，却长期缺乏健全的保障制度。这又反过来影响了城市化进程。

　　在中国，老龄化确实发展很快。1990至2020年这30年间，联合国有个预测，世界老龄人口平均增速是2.5%，而我国的增速是3.3%，世界老龄人口占总人口的比重从1995年的6.6%预测到2020年将升到9.3%，而我国同期将从6.1%升至11.5%。我国无论从增速还是比重上都超过了世界老龄化的平均值。到2020年我国65岁以上老龄人口要达到1.65亿人，占世界老龄人口的24%，即世界老龄人口预计为7亿，我国要占到近1/4左右，全球4个老人中就有一个中国人……老龄化进程在发达国家大概用了100年，法国用了115年，瑞士85年，英国80年，美国60年，而我们只用了20年左右，而且速度还在继续加快。

　　老龄化在发达国家是在经济发展到很高程度出现的，而我国却“未富先老”，这就使解决老龄化的难度大大增加，本来现代化建设需要大量资金，现在老年人激增，更迫切要求对老年人保障体系要加快推进步伐，又需要根据老龄化的发展加大对老年人事业的投入，这里就有了矛盾。所以，我国解决社保的问题必须面对城市化和老龄化的现实，一步一步推进，慢了不行，太急了也不行。

　　东方早报：为什么我国老龄化会发展这样快？是因为我国的人口基数大？老龄化意味着一种危机吗？

　　高小平：人口基数大是一方面，另一个原因是医疗条件的改善和提高。过去农村缺医少药，有的地方根本就没有医疗条件可言，现在实行了新农合，农村的医疗有了保障，过去农民有病就扛着，现在是有病看病。另外，整个社会养老的福利政策改善，再加上医疗有保障，这都是非常重要的原因。

　　总的说来，我并不认为老龄化是一种危机，实际上对社会保障是一把双刃剑，一方面给社会保障增加了难度，另一方面拓宽了可开发的老年资源，一是智力资源，二是市场资源，老年人手里有钱，就能促进消费，包括旅游、老年公寓养老等，都会逐步成为社会潮流，从而对养老保险制度的良性循环也是一个有力推动。

　　全国统筹

　　存在三个难题

　　东方早报：新兴市民、流动人口对城市的贡献确实是实实在在的，但他们享受到的福利却很有限。

　　高小平：是的，他们对城市的贡献主要体现在税收，以及购买商品时对内需的推动，但对整个城市发展的历史性贡献并没完全体现在其中。为什么要按户籍人口来提供社保？它既有计划经济的一面，也有现实市场经济的合理性。国外一般也是如此，需要居住满多少年后，才能够获得在这个城镇的各项福利政策。

　　现在我国各个地方也都在探索，但现在总的一个努力方向是：即使没有在这个城市做贡献，但你只要在这个城市有固定的职业，也该享受这个政策，因为一个是保障人权的需要，第二个他们(包括其父辈)原来在农村也为国家做了重要贡献。那么这就需要从政府财政中单独列出这一块，当然，构建这个体系也包括其个人自己要承担一部分，其所在单位、企业也要承担一部分。所以城市化进程的加速对这些新兴市民的保障体系的构建是一个新的难点。

　　东方早报：现实情况是：农村人口在减少，城市不断涌入新的人口，这些新移民应该享受城市的社保还是农村的？

　　高小平：在加速城市化的同时，农村正在发生深刻变化，现在每天都有20个行政村消失，大量的村落出现了空壳化。这种空壳化也对农村推行社会保障提出了挑战。有一句戏言称：现在农村是“3861”部队。“38”指女性，“61”指儿童，且老年人也居多。从现实来看，这部分人对政府的税收贡献的绝对值相对较少，要提供这部分人的养老保险则需要政府较多的投入。所以城市化使得城市和农村的社保面临双重严峻的挑战，需要统筹解决。我们要构建的社保体系应该是城乡统筹的、逐步一体化的。

　　东方早报：人社部长尹蔚民昨天强调，下一步要着力解决城镇化过程中的城乡养老保险制度衔接问题。只有在全国统筹的条件下，才能实现劳动者无论流动到什么地方，其养老保险关系的自动接续，缴费年限的接续、逐年的基金积累都会得到保障。目前全国统筹的难度在哪里？ 

　　高小平：全国统筹是必需的，但又是一个逐步到位的过程。目前全国统筹的难度在于：一是现行财政制度还是“分灶吃饭”的体制，要实行养老保险全国统筹就需要推进公共财政体制的改革，建立适应社会保险制度改革要求的公共财政体制。二是要在全面完成省级统筹后才能考虑全国统筹，现在真正实现省级统筹的地方也不多，有的地方虽然做到了跨市县转移接续，但这并不等于全省统筹，只有做到了征缴、管理、支付三方面都实现了统一，才是真正的全省统筹，按照这个标准，有的地方只是做到了市统筹甚至县统筹。三是我国各地区社会经济发展水平差异大，在客观上增加了全国统筹的难度，需通过区域均衡发展战略的持续实施，逐步改进。

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