7月21日，北京市遭遇暴雨到大暴雨天气，全市平均降水量达170毫米，为“自1951年以来有完整气象记录最大降水量”。这场暴雨已经成为北京的一次沉痛记忆:截至目前，北京共发现因灾死亡37人;据初步统计，全市经济损失近百亿元。

　　沉重的数据引发公众反思:巨大损失的形成，在“61年一遇”这一客观原因之外，是否存在制度漏洞?预警信息发布和应急处置制度的执行有没有需要完善之处?城市建设、管理还需要补上哪些“日常功课”?带着这些疑问，记者采访了有关专家。

　　预警发布:要准、快、全覆盖，更要见效

　　“凡事预则立，不预则废”，及时有效的预警信息，对于减小损失无疑是极其重要的。在此次暴雨来临前，气象部门其实已经预测到大雨来势汹汹，并将预警级别由蓝色预警上调到黄色预警，直至橙色预警，但预警信息发布渠道并没有相应扩大，未能通过发送覆盖面更广的手机短信等形式让广大市民及时知晓。事后，气象部门称存在技术难题。

　　“事实上，在春节、元宵节期间，大家都曾经收到过市政府关于燃放烟花爆竹的安全提示短信，并且在深圳等地，遇到台风等气象灾害时，已经实现通过短信平台发出预警。”北京大学法学院教授姜明安对于“技术困难”的说法并不完全认同，他同时认为，社区、街道、居委会、村委会及各企事业单位也有义务在气象灾害、地质灾害到来前，将预警信息进行广泛传播，并积极采取有效措施将损失降到最低。

　　“预警信息的发出，首先在渠道上应当保证让广大市民及时了解和知悉，进而调整其个人的出行计划”，清华大学法学院教授田思源表示，在一些发达国家或地区，暴雨、台风等预警信息在地铁口、公交车站等人流集中的地点都有提示牌循环播放，市民可以随时随地掌握预警的内容和级别。另外，有关部门在将预警信息及时传达到市民手中的同时，还应及时通知相关政府部门和企事业单位，让他们及时调整工作。“值得庆幸的是，这次大雨发生在周末，而不是工作日，否则可能会造成更大的交通拥堵和损失。”

　　交通运输部管理干部学院教授张柱庭也认为，此次北京暴雨导致重大损失，教训之一就是气象预警信息发布不够及时、全面。“类似气象灾害的预警信息，不仅要尽可能让广大市民及时知晓，还应及时通报给相关部门，以便及早防范，迅速启动应急预案。”

　　预警的效果如何，相关预警知识的日常教育也非常重要。田思源介绍说，在一些预警制度执行相对成功的国家，何种预警将导致何种行为效果，这些知识在平时的公民教育中就做得相当到位了，一旦接到相关预警信息，市民就可以自行调整其行为，而不用等待单位或有关部门的通知，而我国在这些方面做得还很不足。

　　应急制度:关键在于如何高效执行

　　为应对这场暴雨，北京市专门召开应对“7·21”强降雨专题会议，另据统计，全市参加本次强降雨抗灾抢险人数为16万余人——应急力度不可谓不大。然而，此次北京暴雨造成巨大的人员伤亡和财产损失，是否反映出北京市在应急预案的制定和执行环节还存在的一些问题?当前我国在应急方面的不足，关键在于制度存在瑕疵还是制度不能有效执行?

　　“我认为主要问题还是出在了执行环节。”中国人民大学宪政与行政法治研究中心教授莫于川认为，经过多次修订，北京市的应急预案制度，从总体预案到部门预案制度都已经比较完备，“但是仍存在宣传力度不够、具体执行不力等实际问题。”

　　他指出，一般来说，在预警应急预案及时启动之后，如果执行得力，这场大雨不应该造成如此大的损失。在发出预警和启动应急预案之后，有关部门应当及时进行一些具体而妥善的安排，如通过多种方式通知或提醒市民尽量不要出行;又如对于一些集会或者比赛等公共活动，最好是提前通知其取消活动，如果来不及取消，也可通知活动主办方让参与人群暂时留在现场而不要立刻上路，以保障他们的人身安全;对于一些容易积水的路段和桥梁、涵洞等“脆弱”部位，应及时加强排水工作，排水有困难的可以采取临时措施，禁止车辆人员通行。

　　田思源也认为，经过总结前些年一些自然灾害的经验教训，目前北京市的应急制度建设还是比较完善的，“在这方面我们有较为完备的体制机制，也更加有章可循了。但问题在于，这些机制与普通市民和有关单位之间的联系还显得不够紧密，更多地表现为一种政府部门内部的工作，而社会参与度不足。如应急机制的启动，应当更多地调动有关国家机关、企事业单位的力量，及时向这些单位发出通知，好让其早作安排，或者利用公共车辆等公共资源参与救助等工作。而由市民自愿发起的救助行为，因为在救助车辆类型、工具、组织性等方面存在不足，相对容易发生人员伤亡和财产损失，而且还可能出现抢劫盗窃等刑事案件，一旦出现上述问题，相关法律纠纷的解决也将是一个非常麻烦的问题。”

　　“从暴雨过后的媒体热议中不难发现，现行法律中其实还是存在一些空白的”，姜明安指出，比如在灾害来临时对于孩子、老人这些自我防护能力较弱的群体如何提供更大的帮助，又如高速公路在遇到这种重大灾难时是否应该免费通行，再如公交、地铁、出租车等公共交通和宾馆、商场等公共场所在灾难来临时应承担什么样的社会责任，“这些问题都应该在今后的立法和修法中予以重视和解决”。

　　日常功课:基础建设和市政管理问题马虎不得

　　往年的雨季，某些路段几乎每逢下雨都会出现轻重不等的积水问题，这对北京人来说早已司空见惯，但是，这些问题在往常为何没有得到及时解决?这次暴雨灾害，显示了我国在日常城市建设和管理中存在哪些问题?

　　“我国在城建整体规划上，与地上设施建设相比，地下设施项目方面投入明显滞后和不足，从而‘长期欠债’，也是导致整个城市排水能力不足，引起惨重损失的重要原因。”莫于川说，这是一个长期的和带有整体性的问题，如果一时难以根本解决，有关部门至少应该及时对那些经常出现排水不力、引起交通堵塞乃至重大事故的路段、桥梁涵洞进行重点改建和维修。

　　他进一步解释说:“例如像五路桥、莲花桥这些地方，几乎每逢下雨都会出现轻重不等的积水问题，那么有关部门在之前就应该早早进行维修，而不是等到暴雨来临力有不逮而导致如此巨大的损失。因此，暴雨造成如此重大损失，不能把责任完全推到‘61年一遇’上，建议有关部门多在城市建设和管理是否存在不足，预警和应急机制的执行是否及时有效等方面进行反思和及时改进，避免类似现象的重复发生。”

　　张柱庭介绍说，由于我国道路设计建设标准出台较晚，北京的部分城市道路和高速公路在设计上存在“先天不足”，而且改造难度很大。一些下凹式立交桥，为解决排水难题，不得已只能采取“加泵抽水”等措施，但当面对高强度降雨时，这些措施效果并不好。“今后新建公路，在排水设施建设上，可以借鉴日本的‘共同沟’或者欧洲国家的‘地下综合管廊’模式。”

　　“严重损失的造成，既有客观方面的原因，也有主观上的疏漏”，姜明安认为，其中深刻的教训值得反思和警醒。“为避免下一次重蹈覆辙，不能在灾害天气来临时一窝蜂抢险救灾，灾害过后却不进行追责和改进。”

　　姜明安建议，这场暴雨过后，北京市政府部门应该在适当的时候组织一次专题会议，对本次应对暴雨灾害中的经验教训进行总结，形成可以指导未来抗灾抢险的专项分析报告，同时认真检讨各种应急预案和突发事件应对法实施办法是否还有改进空间。柴春元　李钰之　李国民