专家倡议建三公经费公开回应机制为民解惑

　　从7月19日起，中央部门陆续向社会公开2011年部门决算，同时公开“三公”经费和行政经费等数据。截至7月24日，已有98个中央部门公开了去年决算和“三公”经费的情况。

　　根据国务院要求，2010年至2012年部门预算编制中，按照“零增长”原则，对中央部门“三公”经费预算进行了严格审核和控制。2011年中央本级“三公”经费财政拨款决算支出93.64亿元。2012年中央本级“三公”经费财政拨款预算79.84亿元。

　　“三公”经费压缩了，“三公”账目数据更全面了，还增加了部分解释说明，人们在充分肯定中央部门晒“三公”经费细账的同时，也充满了更多的期待。

　　期待一明晰概念完善标准

　　“三公”经费，人们持续关注。“三公”经费是指财政拨款支出安排的出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费。然而，究竟哪些费用可以列为“三公”经费，“三公”经费该如何统计，普通百姓搞不懂，有的专业人士也难说清。

　　今年6月27日，审计署审计长刘家义受国务院委托向十一届全国人大常委会第二十七次会议报告2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，他表示：“三公”经费概念不清晰、口径和标准不够规范，不利于发挥约束和控制作用，也容易造成社会公众误读。

　　果如其言，今年中央部门公开“三公”经费过程中，虽然在一定程度上细化了“三公”经费的解释说明，公开了车辆购置及保有量、因公出国(境)团组数及人数、公务接待有关情况，但还是有相当多的人“看不懂”，也弄不明白“哪些钱该花，哪些钱不该花”，甚至还有人把“三公”经费与公费旅游、公车私用、公款吃喝画等号。

　　“公众的质疑说明对‘三公’经费的定义认识有不同，也说明‘三公’经费支出管理制度的解释有待加强。”财政部财科所副所长白景明曾表示，建立完善的预算透明制度是一个循序渐进的过程，需要政府把管理制度向公众公开，让公众监督政府有据可依。

　　对此，中国政法大学教授王敬波也有同感，她认为“老百姓对于‘三公’经费的理解和财务上的定义是有出入的。”以公务接待为例，老百姓很容易理解为公款吃喝，但是公务接待并不仅仅是公务宴请，还有常规的会议办公，都在公务接待范围内。

　　除了“三公”经费概念认识不一外，“三公”经费的标准不明确，也是人们看不懂的原因之一。比如，车均运行费，有的十几万元，有的不到三万元，但老百姓没有一个可以依据的标准，去评说哪个多了哪个少了。此外，“三公”经费的标准也需要与现实相符，才能起到一个硬杠杠的作用。比如，外宾接待费和出国住宿费分别是1998年和2001年开始执行的标准，与现实情况有较大差距，造成超标现象比较普遍。

　　“三公”经费概念不清、标准不明，导致一些部门花钱时无节制，统计时没有统一口径，公众监督也无据可依。因此，不少人建议：要进一步明晰概念、明确标准。

　　期待二建立回应互动机制

　　如何看待“三公”经费数据，人们正在趋于理性。

　　去年中央部门首度公开“三公”经费时，部门之间数额相差太大，有的部门“三公”经费支出为数百万元，有的却多达几亿元，甚至十几亿元。起初，有人提出疑问：部门之间支出差距这么大，是不是有的部门比较节约，有的部门大手大脚？

　　“今年人们不再纠结数额的大小。”王敬波认为，绝大多数民众能够理性分析、科学判断。不同部门职能不一样，造成经费使用出现差距是必然现象，有的部门职能特殊，用车较多，如：公安部执法用车较多；商务部代表政府参加外交活动较多，出国费用会相对多一些。此外，不同部门人员数量不一，也导致“三公”经费产生差异，特别是实行垂直管理的单位，由于人员较多，其“三公”经费相对较高。因此，不宜直接就数字进行简单比较。

　　疑问年年有，今年人们议论较多的，就是横比之下的差距。出国(境)人均费用，多的5万元，少的不到2000元；车均运行费用，高的10多万元，低的2万余元。

　　差距为什么这么大？老百姓百思不得其解。媒体的报道是否准确？老百姓也需要有个解释。或许有误读，或许是统计口径不一，或许是浪费太大。人们迫切想知道个中原因，但老百姓不知道该问谁，媒体报道后，到目前为止，也没看到有相关部门出面作进一步的解释说明。

　　“对于公众的质疑，政府应该采纳合理意见，并通过合理引导得到民众认同。”诚如北京大学法学院教授刘剑文所言，不管是解答老百姓的疑问，消除老百姓的误读，还是更有效监督相关部门规范使用“三公”经费，都需要建立回应互动机制，及时化解老百姓的疑惑。

　　期待三公开是手段规范是目的

　　“公开是好事，但面对质疑，如何调查？针对问题，如何查处？针对不良现象，如何改善？公开是一种进步，但公开不是目的。”随着中央部门“三公”经费账单陆续公开，大多数百姓给予肯定。同时，公开后能否对不合理的公务消费进行约束，迅速成为人们讨论的热点。

　　公开是手段，规范是目的。在热闹的网络评论中，网友们一致希望“三公”经费规模要有所缩减，“三公”消费要合理规范。一位网友留言说：“不能单纯看费用多少，要看使用费用的合理性，必须花费的，1000万元都没问题，不能花、不该花的，一分钱都是问题，要有严格的精细化区分。”

　　对此，中国人民大学教授莫于川表示：“老百姓的话是有道理的，从目前已经公开的数据来看，政府仍然是一个高价政府，公共支出还比较高。”同时他认为，公布确实是一个进步，让百姓进行监督，可以督促下一步的改进。

　　“公布以后受到质疑较多的经费项目，需要相关部门进行反省和调整，这才是公开的意义和价值。”王敬波如是表示。

　　晒账单是为了挤水分。莫于川建议：“媒体和相关的部门可以进一步加强监督，例如纪委监察部门和信息公开主管部门，公布经费使用不合理的典型案例和事例，这样可以对有不合理开销的部门形成改进的压力。”

　　如何让每分钱花得合理有价值？刘剑文建议：“对于‘三公’消费监管，应建立综合治理机制，事前设立‘三公’经费标准，并经人大批准，这体现在预算编制中要合理；预算执行过程中，‘三公’消费每个环节都应该有监督；事后有问责机制，对各种铺张浪费进行追责，并把‘板子’打在具体人的身上。”

　　期待四中央带好头地方须跟进

　　中央部门带头了，“三公”经费公开能不能取得“自上而下、全面开花”的良好局面，人们更加期待。

　　在今年中央部门集中公布“三公”经费前夕，国务院公布了《机关事务管理条例》，并将于今年10月1日起实行。条例要求各级人民政府依照国家有关政府信息公开的规定，建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等机关运行经费的预算和决算情况。

　　事实上，从去年中央部门开始公开“三公”经费后，绝大多数省市、个别省的市县也陆续公开“三公”经费，但人们依然担心，接待任务更多更重的地方政府和部门，会不会如实公开。莫于川表示，“地方政府推广晒‘三公’经费有其自身的困难，例如：地方政府会以‘不能在公务接待中对上级有所怠慢’为借口，进行超标接待，形成互相攀比的风气。”

　　有中央部门带头和法律的硬要求，“三公”经费公开，各级地方政府会不会不打折扣落到实处？王敬波也道出了执行中可能存在的困难：“地方政府承担着非常繁重的接待任务，在日常的公务接待过程中也有一些难处：一是接待标准，现今比较普遍的现象是，对来访者接待标准的高低会与对来访者的重视程度相关联；二是很多接待的资源掌握在主要领导手中，接待成为资源配置方式的垄断，成为一种较随意的‘人治’，领导说怎么接待就怎么接待”。

　　中央带好头，地方须跟进。各级地方政府，须有中央部门这样的决心和勇气公开“三公”经费。对于各级地方政府“三公”经费公开可能出现的问题，专家们也给出了三点建议：首先，需要地方各级政府严格贯彻落实《机关事务管理条例》；其次，制定明确的标准，使得地方政府在实际操作中有标准可依；第三，对于享受超标准的被接待方，要有相应的机制进行约束和追责。

　　“三公”管理的他山之石(链接)

　　美国

　　公布详细信息

　　严控差旅费用

　　美国《信息自由法案》规定，不涉及国家机密或者安全的政府信息都应该向公众公开。在美国，所公开的“三公”经费信息必须十分详细。例如，政府部门所公开的公车信息，不但包括公车的数量、支出等总体情况，还包括具体的费用明细、哪些人在用车等细节。

　　美国的“三公”经费中，差旅费的管理较为严格。美国《联邦旅行守则》规定，公务员只有在残疾、时间紧迫或有安全风险等情况下才可乘坐头等舱。残疾情况需有医院证明且每两年复查一次。如果出于无法订到经济舱等原因，则须提供各大主要航空公司的票务信息。美国国务院《报销手册》规定，公务员出行时间在14小时以内的，一般乘坐经济舱，只有出行时间在14小时以上，且第二天需要工作的公务员才可乘坐商务舱。

　　日本

　　社会各界监督

　　削减公费开支

　　日本虽没有“三公”经费的概念，但要求公布全部行政经费。经费的使用情况由中央政府和地方政府提交给国会和地方议会，并通过互联网对外公开，接受各在野党和市民的监督。

　　在政府经费开支方面，日本采取削减公务用车、公款宴请从简等措施。日本总务省在2007年就要求所有中央政府机关削减公务用车，目前，日本地方政府的公车多配给水务、教育、总务等实际用车需求较大的部门。同时，日本政府机构举办活动时，除少数礼仪性场合外，大多都无公费宴请等内容，活动参与者多是吃食堂、套餐，即使有聚餐活动，与会者也采取AA制。

　　香港

　　预算各项支出

　　审核机制严密

　　在香港，政府各部门需要对各项开支做出预算，经立法会财务委员会审核表决通过后才能获得财政拨款。拨款项目所产生的政府账目还会由审计署独立审计，并将审计报告提交立法会的账目委员会审查，防止部门挪用拨款。

　　各部门每年都会详尽统计往年“三公”经费开支，并在此基础上对来年经费做出预算。每年2月，香港财政司公布各部门草拟的财政预算案，并交给立法会财务委员会特别会议讨论。议员在立法会辩论财政预算案，并提出质询，各局局长要给予明确回复。如果政府“三公”经费预算数字变化太大或运作开支预算明显增加时，立法会财务委员会在辩论预算案时就会要求做出解释。最终出台的财政预算案纲目详尽、条款众多，且每项预算支出都会精确到个位数字。

　　(倪思洁整理)