民诉法修订尚未明确非官方组织可启动公益诉讼

　　原标题：“有关组织”可提公益诉讼

　　新京报讯 昨日上午，全国人大常委会以140票赞成、2票反对、1票弃权，表决通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定。修改的民诉法，将于明年1月1日起实施。

　　近年来，环境污染和食品安全事故时有发生，公益诉讼越来越多地受到人们关注。公益诉讼主体资格，新民诉法做出规定：法律规定的机关和有关组织，可以提起公益诉讼。

　　1982年民诉法(试行)颁布实施30年后，本次修订是继1991年、2007年之后的第三次修订。作为本次修订的亮点之一，公益诉讼正式入法。

　　这次民诉法修改历经3次审议，从多个方面完善了民事诉讼的规则和程序，特别是“公益诉讼”首次入法，“小额诉讼”首次确立等，引起广泛关注。

　　“公益诉讼”制度在3次审议中不断完善。谁有权提起公益诉讼，去年10月的一审、今年4月的二审、本月的三审，分别采用了不同规定。

　　一审稿规定，“有关机关、社会团体”有权提起公益诉讼；二审稿修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。三审审议后，“社会团体”被“有关组织”取代。昨日表决通过的民诉法，对于公益诉讼作出如下规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼”。

　　■ 释疑1

　　有关组织是否含“非官方组织”？

　　“有关组织”代替“有关社会团体”，扩大了公益诉讼主体资格范围

　　自一审开始，公益诉讼主体资格一直备受关注。不少专家学者指出，修改后的民诉法，公益诉讼主体资格仍然含糊。

　　“法律规定的机关”到底包括哪些行政机关？“有关组织”是否包含非官方组织？这些问题不明确，公益诉讼还是将会陷入起诉难的困境。

　　全国人大常委会法工委副主任王胜明解释说，修改后的民诉法之所以用“有关组织”，取代了“有关社会团体”，源于如下考量：社会团体是一个大概念，还是一个窄概念？如果是大概念，会包括很多团体。

　　但实际上，我国民政部门登记的社会团体只占社会组织的一部分。例如2011年的数据，民政部门登记的社会组织达462000多个，其中约25万的名称为“社会团体”，还有约20万为“民办非企业单位”，以及2000多个基金会。

　　王胜明表示，基于上述现状，“有关组织”代替“有关社会团体”，扩大了公益诉讼的主体资格范围。

　　至于哪些组织适宜提请公益诉讼，王胜明说，可以在制订相关法律时进一步明确规定。

　　他举例说，法工委民法室正在修改的消费者权益保护法，正在研究，对于侵害消费者权益的事件，哪些保护消费者的组织，有权提起公益诉讼。

　　■ 释疑2

　　公民个人为何没有主体资格？

　　个人有意愿代受损害的他人发起诉讼，法律仍需明确

　　从本次修订启动开始，不断有人呼吁，除了机关、团体和组织，公益诉讼的主体资格范围，应该列入“公民个人”。立法明确公民个人应该通过哪些程序，提起公益诉讼。但修改后的民诉法，公民个人并没有纳入主体范围。

　　昨日新闻发布会结束后，王胜明被记者团团围住，大家提问为何没有赋予公民个人的公益诉讼提起权？

　　王胜明解释说，以环境污染为例，依据现行的民诉法、民法，公民个人受到了损害，都可以提起诉讼，“环境污染一片，受到损害的每一个人，都可以依据民诉法，发起诉讼”；“民法‘损害’的概念，范围很大，不仅是人身损害、财产减少，也包括即将发生的损害，所以面对环境污染的潜伏期，即将受到损害的个人，也可以依据民法，发起诉讼”；“如果受到环境污染的个人，发起诉讼有困难，那么他们可以帮助诉讼，这方面民法、民诉法也都有规定，没有障碍”。

　　他说，对于公民个人发起公益诉讼，法律应该解决的是该种情况：公民个人目前或今后，都没有受到损害，而且也不是出于帮助诉讼的目的，但有意愿代受到损害的他人，发起诉讼，“这种情况下怎样启动诉讼，需要明确”。

　　■ 条款解读

　　昨日上午，民诉法修正案草案表决通过后，全国人大常委会举行新闻发布会。对于民诉法本次大修后的四大主要变化，小额诉讼一审终审、申请再审也可以向原审法院提出、逾期举证处罚、检察监督等，全国人大常委会法工委副主任王胜明逐一做出了说明。

　　关键词：小额诉讼

　　谁来发布小额诉讼标的额？

　　条款：基层法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。

　　【解读】从一审的5000元，到二审的10000元，再到三审的地方年平均工资30%，小额诉讼标的额的上述变化，出于什么考量？今后由谁负责发布每年的小额诉讼标的额？

　　王胜明说，法律委员会经过反复研究，从5000元到1万元再到相对数，反复比较之后，认为定一个相对数，而且拿城镇单位就业人员年平均工资作为一个标准计算单位，更符合实际需要。

　　他解释说，按照国家统计局和地方所公布的城镇单位就业人员年平均工资，全国2011年城镇单位就业人员年平均工资是41799元，30%大约是12000元，接近二审的1万元。

　　小额诉讼标的额每年都会有变化。那么谁负责定期“更新”发布？王胜明说，经与最高院研究，可采用两种办法：一是最高院直接发布，每年公布各省份审理小额诉讼的标的额；二是最高院授权各省份高院每年公布各自的小额诉讼标的额。

　　关键词：再审审级

　　原审法院再审加重申诉难？

　　条款：当事人对已发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可向上一级法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可向原审法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。

　　【解读】再审审级从“单向”的上一级法院，变为“双向”的上一级法院和原审法院，会不会加重“申诉难”？

　　王胜明表示，当事人再审申请向哪一级法院提出？2007年修改民诉法时，为了便于解决“申诉难”，便于由上级法院纠正错误，明确如果公民认为生效判决、裁定有错误，只能向上级法院提出。本次修改民诉法，认为该原则应该坚持。所以仍规定，当事人还是向上一级法院申请再审。

　　“条款当中有两个‘可以’，前面的‘可以向上一级法院申请再审’，与后面的‘也可以向原审法院申请再审’，这两个‘可以’含义不同”， 王胜明强调说，前面的“可以”，指的是民事权利涉及当事人自己的权利，所以民诉法明确规定，当事人对自己的权利有处分权，也就是“我认为你有错，但是我申请不申请再审，这是我的权利，所以我可以申请、也可以不申请”；后面的“也可以”是“既可以向上级法院，也可以向原审法院申请再审”。这意味着，法律实际上把究竟向哪个法院申请再审的权利，交给了当事人。

　　关键词：逾期举证

　　哪类逾期举证面临处罚？

　　条款：当事人逾期提供证据的，法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，法院根据不同情形可以不予采纳该证据，或者采纳该证据但应当予以训诫、罚款。

　　【解读】与此前的民诉法相比，本次民诉法修订，设定了举证期限，逾期举证的证据，哪些将被法院放弃？哪些会被法院采纳，但举证人将被处以训诫、罚款？罚款标准怎样界定？

　　王胜明说，经过反复研究，规定法院对逾期证据，采用三种办法：第一种，训诫，也就是批评、教育；第二种，罚款；第三种，不予采纳。他强调说，第三种对于逾期提供证据的人，对当事人积极提供证据、主张自己的权利，对法院查明事实，合理、公平地解决当事人纠纷，有积极意义。

　　他解释说，本次修订对于逾期理由不成立、但证据会被法院采纳的情形，设定了训诫、罚款，“这实际上是民诉法专章规定的妨碍民事诉讼的强制措施。如果逾期提供证据，又没有正当理由，就相当于妨碍民事诉讼，法院可以做出强制措施”。

　　他表示，逾期举证罚款，还要有一定的程序，“比如说要经过院长批准，罚款的数额是多少”。

　　关键词：检察监督

　　检察监督会否削弱申诉权？

　　条款：有下列情形之一的，当事人可以向检察院申请检察建议或者抗诉：法院驳回原审申请的；法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。

　　【解读】有记者提出，当事人申请检察监督的条件予以明确后，有观点认为，可能限制了当事人行使申诉权，也不利于检察监督，是否存在这种可能？

　　王胜明表示，当事人认为生效的判决、裁定有错，是先找法院，还是先找检察院，或者同时都可以找？原来的民诉法对此没有明确规定。不利于保护当事人权利、节约司法资源。因此本次修改，明确了当事人向检察院申请检察建议或者抗诉的条件。如果当事人认为判决有错，先向法院提，可能遇到不予受理、驳回申请、再判判决或裁定仍然有错等三种情况，在这三种情况下，当事人都可以找检察院。

　　他认为，上述规定，不会限制当事人的诉讼权利，也不会影响检察监督。

　　至于二审稿检察院的阅卷和调卷权为何消失，他解释说，“两高”向法律委员会提出了修改意见，法律委员会赞成这个意见，所以最终稿没有明确检察院的阅卷和调卷权。

　　“检察机关提公益诉讼更有优势”

　　人大法学院教授汤维建表示，本次民诉法修订写入公益诉讼和程序是立法进步

　　历经去年10月、今年4月、本月三次审议，本次民诉法大修终告结束。昨日，全国人大常委会表决通过了民诉法修正案草案。这是1982年民诉法(试行)颁布实施起，继1991年、2007年两次修法之后的第三次修订。三次修法体现出我国民诉法的哪些发展趋势？本次修订，是否有效解决了各界反应的焦点问题？对此，中国人民大学法学院教授汤维建接受了本报专访。

　　【修法思路】

　　构建诉权与审判权制约机制

　　新京报：1982年民诉法(试行)颁布实施后，经历了三次修订，贯穿其中的修法思路是什么？

　　汤维建：民诉法的修法理路主要是构建诉权对审判权的制约机制。诉权代表私权，审判权代表公权，代表国家权力。三次修法主线趋势有两个，一个是寻找适应中国实际情况的诉讼体制和机制；一个是诉讼程序日趋多元化，越来越细，越来越有个性，比如民事纠纷、商事纠纷，适用不同的诉讼程序。

　　新京报：1982年的试行民诉法起到什么作用？

　　汤维建：作为我国历史上第一部民诉法，1982年的民诉法适应当时的社会需要，是中国民事诉讼法制发展的摇篮。新中国成立后，我国长期有民事审判，但无民事诉讼法。直到十一届三中全会后，民诉法立法才提上日程。当时在一片空白的情况下，唯一可以参考的范本就是前苏联体系。但前苏联的民诉法，是为计划经济服务的，带着浓厚的职权主义色彩，国家干预的特征非常明显。

　　所以，1982年的民诉法，法院的审判权非常突出，法院可以在当事人的诉讼请求之外，做出判决。当事人没有举证责任，诉讼请求相当于给法院提供线索。当事人诉什么，法院不一定判什么；当事人不诉的，法院依然可以做出判决。

　　新京报：基于上述因素，1991年第一次修订时，民诉法做出很大调整？

　　汤维建：1991年修法最突出的特点是强化当事人的诉权，弱化法院的审判权。民事诉讼开始向当事人主义转变，诉讼主要依赖于当事人，由当事人主导，法官仅处于中立的裁判者地位。

　　同时，第一次修法结合了中国特色，明确了检察监督原则、调解原则等。但1991年修法时，我国还没有正式提出以市场经济为主体的经济发展模式，所以在诉讼结构、证据制度等方面，这次修法还没有实质性突破，不可避免带有时代局限性，留有计划经济烙印。

　　【二次修订】

　　明确程序违法可启动再审

　　新京报：2007年二次修法时，社会各界普遍反映只做了“小修”，修改了十几个条款，认为那次修法是“虚晃一枪”。

　　汤维建：2007年那次，司法实践面对两难，执行难和申诉难。那次修法重点修改了再审程序，比如强调程序正义，程序违法成为独立的再审理由，当事人可以基于法院的程序违法事实，申请再审。执行难问题，那次修法对于不履行法律义务的被执行人，制定了限制出境、通过媒体公布不履行义务信息等措施。

　　但是，再审和执行这两个程序，都处在诉讼程序全过程的尾部，期望以尾部的局部修改和微调，转变诉讼体制，在逻辑上是困难的，甚至是不可能的。所以说，民诉法需要的是全面调整，进一步调整适应中国国情的诉讼模式，带回当事人主义发展方向。

　　新京报：但本次修订也不是全面调整，只是“中改”，修改规模介于这两次修法之间。

　　汤维建：认为本次修订是“中改”，也有道理，这次一共修改了七八十条条款，修改规模没有1991年那么大，但也远超出了2007年。虽然是“中改”，但进一步摆正了当事人主义轨道。作为与职权主义诉讼模式相对应的当事人主义诉讼模式，在我国发展路途并不平坦。原因在于当事人的诉讼能力、法律意识参差不齐，不少当事人希望法官是包青天，不习惯通过自己的诉讼努力，维护自己的权益。但即使发展路途不平坦，也不可能走回头路。

　　基于上述目标，本次修订几个关键问题都有所突破。比如证据制度体系，进一步明确了当事人的举证责任。

　　【本次修订】

　　检察机关法律监督成亮点

　　新京报：检察监督与法院居中审判、当事人平等对抗，被视为民事诉讼的“等边三角形”。怎样在保证检察监督的条件下，既维护当事人平等对抗权，又保证法院的独立审判权，一直争论不休。本次修订是如何平衡的？

　　汤维建：审判权到哪，监督权就应该到哪，不留盲点，否则审判权独大，必然导致腐败。加强检察机关的法律监督，是本次修订的一大亮点。跟原来相比，这次贯彻全面监督原则，检察院的监督权从原来的审判活动，扩展到包括民事执行活动在内的整个民事诉讼活动。

　　【公益诉讼】

　　公益诉讼入法是立法进步

　　新京报：公益诉讼虽然是本次修法的一大亮点，但不少人特别是环保界人士表示失望，认为启动公益诉讼的主体不明，而且非官方组织被排除在外。

　　汤维建：本次修订增加了一些新诉讼程序。公益诉讼也是本次修订新增加的程序之一。目前的规定是，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织，可以向法院提起诉讼”。

　　“法律规定的机关”、“有关组织”，表明提起公益诉讼的主体多元化，究竟包括哪些，值得进一步研究。但本次修订毕竟是写入了公益诉讼和程序，从这一点而言是立法进步。

　　刚才提到本次修订凸显了检察监督，其中一个表现就是通过检察监督，支持当事人的起诉权，这已经越来越成为检察机关的法律监督原则。

　　毫无疑问，检察机关代表的是国家利益和社会公共利益，所以如果公益案件没有“原告”，其他机关或社会组织都没有提起诉讼，那么检察机关有权依据法律规定，提起诉讼。检察机关提起公益诉讼，不仅具有法律保障，而且跟社会团体和公民个人相比，人财物等方面更有优势，也没有滥用诉权等问题。

　　A04-A05版采写/新京报记者 王姝 金煜