法治周末记者 薛洪涛

　　法新社11月29日报道，印度尼西亚外交部长马蒂•纳塔莱加瓦当天在公开的采访中称，中国新版护照“适得其反”。中国新版护照将会令已经非常紧张的领土争端更加恶化，并表示印尼将向中国传达其立场。

　　近日，中国新版电子护照内页印制的地图引起菲律宾、越南和印度的抗议和反制措施。引发抗议的主要是新版护照第8页的中国地图，以九段线形式表现出了中国的主权主张。

　　别国无权干涉中国护照

　　今年5月15日启用的中国新版电子护照内加印了地图，其中标示出了中国在南海、藏南等区域的主权范围，在新版护照启用半年之后，越南、印度、菲律宾等国政府纷纷表示不满。

　　据路透社报道，菲越两国外交部11月22日均表示抗议，将其称为“主权侵犯”。继菲律宾和越南“抗议”之后，中国新版电子护照内页印制的地图又引起印度不满。印度抗议说，对中方在地图上将“阿鲁纳恰尔邦”(即中国藏南地区)以及阿克赛钦地区划为中国领土的做法“不能接受”。

　　中国外交部的回应称，中国新版护照符合国际法，护照上的地图不针对任何特定国家，中国愿积极与相关国家进行沟通，促进中外人员交流。中国护照的具体设计属于中国国家主权范围之内的事情，任何国家无权进行干涉，美国也重申接受中国新版护照为合法有效证件。

　　在外交部工作多年，现在从事外交、领事研究的一位要求匿名的专家在接受法治周末记者采访时表示，中国启用新版护照，按照护照法的规定外交部应该通过外交途径进行了推介，推介时各国驻华使馆外交官应了解护照的内容，不知道这些国家为什么没有在接受推介时提出抗议，却在使用时半年后才提出抗议。动机和目的不得不令人怀疑。

　　至于为什么这3个国家抗议中国新版护照地图，原因就在于一项国际习惯法：“官方地图被默认即是承认领土转移。”也就是说，中国公民前往别国时，相关国家要在护照上盖章，这会被认为是象征性支持中国的领土主张。在接纳中国公民入境时，即使与中国领土有争议的国家只要在中国公民的护照上盖章，等于默许了中国政府的领土主张。

　　此次因护照引发的国际争端中，越南、菲律宾和印度的官方及媒体都表示，若不对中国在护照中加印地图表示抗议和反制，就等于默认中方的领土诉求。这种担忧也不是没有根据的，在国际法院对领土争端的裁决中，的确有“官方地图被默认即是承认领土转移”的先例。

　　国际法院的判例中，这种“地图争领土”办法要成功，涉事国家必须没有抗议行为或针对措施，这样才能形成默认。

　　也有专家告诉法治周末记者，护照上印制中国地图，宣示主权并无不可，护照上印制的地图不标明争议地区更不可能，这本来就是官方地图，和国内其他地方的中国地图完全一样，其他国家也不是不知道，中国颁布这样的地图，只是将中国一贯坚持的立场再次表达。

　　反制措施带来出行不便

　　越南、菲律宾和印度在抗议后便推出了反制措施。据越南媒体报道，中国游客入境时所持的新版地图护照“无效”，越方将对中国公民发放“另纸签证”。

　　据西班牙《先锋报》11月27日报道，100多名准备进入越南的中国游客被拒绝入境，一位越南警察在他们闪闪发亮的新护照上逐一盖上了“无效”章，这令他们哑口无言。越南老街口岸负责人对越南《青年报》表示：“我们不接受这种护照，因为它严重侵犯了越南主权。”

　　11月28日，在菲律宾总统府表明暂时承认中国新版护照后不久，菲律宾外交部宣布，不会在这本争议护照上盖章。菲律宾外交部称，移民局官员将在另一纸签证上盖章，以免误会菲律宾承认中国的九段线。

　　作为“反击措施”，印度现已开始向中国公民颁发附有“印度版地图”的签证，该地图包括“印度所有主张拥有主权的领土”。签证页将护照页完全覆盖，自然也遮盖住了中国版地图。

　　如今，印度采用覆盖中方护照页的方式反而使问题演变成外交争端。这给中国外交部出了难题，中国也不能承认“印度地图版”的签证，这将导致互不承认对方护照。

　　越南、菲律宾和印度的做法都是“另纸签证”，要求匿名的专家告诉记者，另纸签证是国际通行做法。另纸签证就是将签证印章盖在另外空白的纸上，而在一般情况下，各国都直接把签证印章盖在申请人的护照或其他出入境证件的签证页上。

　　另纸签证，对护照不作任何改观，一样有效，必须同护照同时使用。另纸签证这类情形大多由于两国尚无邦交时表示暂不承认对方护照，或时间紧迫来不及逐本护照制作签证等原因。

　　要求匿名的专家表示，这次引起争端的护照主要是普通因私护照，根据《中国公民出境人境管理法》规定，因私护照由公安部门出入境管理局和公安部授权的地方公安机关颁发和管理。护照管理遵循“谁发照、谁管理”的原则。

　　匿名专家认为，越南、菲律宾和印度的签证反制措施给中国公民出行造成了影响，个人承担了许多不方便，这可能是有关部门原来没有全部考虑到的。

　　国际护照制度的法律空白

　　针对新版护照风波，美国国务院发言人纽兰11月27日重申，美方将接受中国新版护照为合法有效证件。她强调，作为法律和领事层面的事务，护照的样式由各国自行决定，只要它符合有效的旅行证件的国际标准。基于此，美方将接受中国新版护照为合法证件。但纽兰同时表示，将就新版护照引发有关国家紧张向中方提出关注。

　　而护照，作为国际旅行证件，目前只存在技术上的标准，在内容和样式上缺少国际法律规范，是国际法律领域的空白。护照实际上仅仅是一种国际认可的用来对旅行者身份鉴定的手段，是主权国家的主管机关颁发给本国公民出入国境和在国外旅行时使用身份证件和国籍证明。

　　国际间护照制度的实行起源于16世纪，19世纪以后被各国陆续采用。在二战后，国际联盟、联合国和国际民间航空组织，颁布了在护照的设计和特征的指导标准，这些指导很大方面上形成了现代的护照。

　　护照制度是一国的国内事务，护照管理、使用的法律由一国的国内法规定。在国际层面只对护照的技术标准作出统一规定，不涉及护照的内容和护照的样式。国际民航组织一直在负责全球护照的技术标准统一。国际民航组织一直致力于电子护照的标准化工作，组织各国专家制定技术标准，并选定面像作为必选的生物特征，指纹和虹膜作为可选的生物特征。

　　虽然没有具体的规定，但是世界上很少有国家把地图包括它的细节印到护照上的，尤其是那些和邻国有领土争议的国家，主要是因为没有这个必要，同时也是为了避免给自己公民的出国带来麻烦。要求匿名专家告诉法治周末记者，她曾在外交部从事多年领事工作，通过护照印制争议地图的方式表达领土诉求并非国际通行的做法。可以通过其他方式来宣誓主权。比如宣传手册等，韩国这一点就做得很好。

　　美国关注中国护照风波，并研究国际护照制度规范，未尝不是一件好事，这样可以促进国际社会推动出台有关护照新的国际法律规范。她同时表示中国外交部会对这一风波采取措施，目前中印积极磋商护照争议就是很好的趋势，外交部下一步的做法值得关注。