2012年3月20日，广东省中山市东升镇，一名女摊贩跪坐地上“抗议”，城管人员叫其亲人把流动摊车挪到马路边。 CFP供图

　　法治周末见习记者闫格

　　2012年12月1日，像往常一样，甘肃省庆阳市西峰区城市管理行政执法局执法大队的李队长吃过早饭，换上制服就出了门。与平时有些不同的是，他的手里多了一本“法宝”。

　　这本“法宝”就是《甘肃省城市管理行政执法指南》(以下简称“执法指南”)，由甘肃省法制办与清华大学公法研究中心共同制定，是甘肃省首部省级城管执法指南，也是目前全国唯一一部针对城管执法的指南。

　　据甘肃省法制办工作人员介绍，执法指南里的规定，主要是将涉及城管执法的法律法规进行细化，目的是为了规范城管的执法工作。

　　李队长说，如今，他所在的执法队每名队员在执法时都会随身携带一本。

　　“庆阳市西峰区政府也是编制执法指南的合作单位，因此我们不仅参与提出意见，也很早就拿到了执法指南。”李队长告诉法治周末记者，“实际上，西峰区从11月初就开始试行执法指南了。”

　　但是，被李队长他们视为“法宝”的执法指南，甫一公布，就因其中有关“身体强制力”的规定引来质疑。

　　“合理的身体强制力”引质疑

　　今年11月中旬，甘肃省政府法制信息网公布了基本定稿的执法指南，并宣布将于今年12月1日到2013年3月1日在兰州市城关区、庆阳市西峰区等七地区开展试点工作。其中关于“合理的身体强制力”的规定，引起了不少网友的质疑，有人认为是越权限制人身自由。

　　法治周末记者从甘肃省政府法制信息网上下载到该执法指南，规定正文有6万余字，另附有城管执法时的执法文书范本。执法指南共计十七章，规定非常细致。

　　其中，第十六章“暴力抗法的处置”中规定：“城市管理行政执法人员采取扣押、查封等行政强制措施时，对拒不听从现场指令的，可以口头警告，义务人仍然拒不服从的，城市管理行政执法人员可以使用合理的身体强制力，排除妨碍，迫使其履行义务。”

　　同时，第十六章对“暴力抗法行为的正当防卫”也作了明确：“城市管理行政执法人员在执行职务过程中，为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，可以依法使用身体强制力予以制止。”执法指南还明确上述条款所引用的法律依据。

　　有网友因此质疑：“什么叫合理的身体强制力，合理的界定是什么？”也有不少网友表达了他们内心的恐慌：“城管以后可放心使用‘身体强制力’了？”

　　对此，参与制定执法指南的清华大学法学院公法研究中心主任余凌云教授解释说，合理的身体强制力必须以城管依法执法为基础，否则，绝不允许采取所谓的强制力。也因此，在执法指南的前十五个章节中对城管人员的权力有细致的规定。在依法执法的情况下，若出现了暴力抗法，城管人员应当先口头警告，对方拒不服从才可使用合理的身体强制力。

　　面对接踵而至的质疑，11月27日，甘肃省政府法制信息网再次发布了一则声明，解释使用身体强制力的七个前提条件，并申明，城管执法人员使用身体强制力，必须以“合理”为限。

　　“这个合理性是以制止暴力行为、排除妨碍为限度。”余凌云指出。

　　上述法制办工作人员认为，“合理”的定义为仅限于达到制止违法行为的目的即可，比如遇到沿街乱摆摊，城管人员需将摊位挪走；遇到肢体冲突时，(身体强制力)并不是说城管部门要还击，这种情况在现实中仍需依靠公安机关的协助。

　　参与制定执法指南的清华大学法学院博士研究生杨书军也支持这一说法，“合理的限度，关键在于使用的手段必须与目的相匹配，不会为目的而不择手段，不会采取总成本高于总利益的行为。行政手段既要具有妥当性，又须有必要性，也就是行政法上的比例原则”。

　　“我们在拟这条规定时，也想尽可能地将‘合理’予以具体化，但立法的语言毕竟不能穷尽现实的所有场景，这也是现有的最能表达此种意思的法律语言了。我们欢迎社会公众给我们提供更好的建议。”杨书军多次提起，“目前，我们正在编写执法指南的释义，对于‘合理’的界定，也会在施行后的释义中进行尽可能详细的解释。”

　　城管执法无统一法律规制

　　城管执法问题往往一石激起千层浪。法治周末记者在百度中输入“城管执法”后，检索出820余万条搜索结果。这其中就包括城管部门各式各样的执法方式。

　　记者在梳理后发现，从一开始饱受诟病的“暴力执法”，到后来的“微笑执法”、“下跪执法”，继而，江苏南京等地推出了中国式“围观执法”，林林总总。就在不久前，湖北省武汉市城管部门再次尝试了一种新的执法方式——“献花执法”，即城管人员发现商户有违规经营行为后，给予纠正，临走时还送上一枝玫瑰或康乃馨。

　　城管队伍的执法方式已经从保守的刚性执法，向柔性执法过渡。城管执法人员刘培进告诉记者，尽管执法方式越来越理性，然而“硬件跟不上，软件升级不大管用”。

　　刘培进所谓的“硬件”，是指为城管队员提供具体执法权的依据。

　　自创建以来，城市管理领域一直是多部门联合执法，“多头执法、职责交叉、重复处罚”，执法效果不尽如人意，因此也有“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”之现实揶揄。

　　1996年3月颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第16条确立了相对集中行政处罚权制度，我国城管执法的产生正是得益于该制度的确立。

　　为了贯彻实施该制度，同年4月，国务院发布《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作……”在此过程中，城市管理综合行政执法作为相对集中行政处罚权的一种重要形式，在全国范围内普遍推广。

　　上述法制办工作人员认为，城管从上世纪末产生至今，国家并没有制定出台专门的法律法规对其执法活动进行规范，城管执法的法条零散分布在多部法律中，城管长期“借法执法”，颇有些“师出无名”。而法律规范的缺失必然带来法律监管的缺位，城管执法频频暴露出执法违法、执法不当等问题，“暴力执法”也成为部分行政相对人心目中城管执法的代名词。

　　“法律没有提到，如果老百姓不听的话，城管应该怎么办。”刘培进苦笑着说。

　　余凌云指出，正因为此，城管人员对于管辖权不甚明确，不了解自己应当管什么，应当怎么管。

　　“城管单位没有‘婆婆’。”上述法制办工作人员说，城管并不像其他行政机关一样拥有对口的行业主管部门，这在我国法定和惯行的“国—省—市—县(区)”四级政府行业管理体制中实属罕见。

　　杨书军告诉记者，在调研过程中他了解到，不少城管执法队都是新组建的，法律知识水平较高又有丰富的执法经验的城管干部数量很少，整体队伍呈现出“老人少新人多”的态势。执法队伍整体上人员素质不高，执法规范化程度需进一步规范，也是存在的现实问题。

　　“部分队员素质不高，对法律理解不到位，遇到矛盾、冲突，一时冲动，就很容易做出违法行为。”

　　杨书军提到，直到现在，城管执法体制仍然有矛盾，城管只负责罚款，由于没有审批权，不掌握一些违法行为的前期信息，且在违法行为既成事实后，只能罚款，缺少预防、制止的手段。城管与其他执法部门之间的信息共享、执法协作也是现实中待解决的问题。

　　另一方面，城管人员面对的执法对象多为下岗工人、无业游民等生活困难、缺乏保障的弱势人群，由于被管理者利益诉求多元化与城市执法所追求的一元目标相矛盾。在普通百姓心里，城管是“强者”，扮演着“反面角色”。因此，呈现出城管执法不被理解、接受，甚而遭遇敌视乃至抗拒的表象。

　　“立法授权后，城管管辖权仍存有模糊地带，因此，我们希望通过这一执法指南，把裁量机构建构起来。”余凌云说，“让城管人员更清楚他们的管辖权，也就是管什么，再就是怎么管，即具体行政行为的操作和程序，比如强制措施、行政处罚。”

　　解决“执法难”被指仍乏力

　　试行一个月后的今天，李队长告诉记者，执法指南总体而言可操作性比较强。多年来，城管一直借法执法，面对众多散乱的法规与条例，只能从各种法规中摘取要条，不仅缺乏全面系统的了解，且在具体执行过程中标准、程序吃不准，裁量尺度不一。更重要的是，执法过程中，在处理具体问题上困难颇多。

　　“有了指南之后我们操作很方便了。”李队长说，执法指南将涉及城管执法方面的法律法规一一罗列，查找法条很方便；而且附有文书格式样本，能促使我们进一步规范文书。

　　“(执法指南)最大的意义在于行政执法程序更加严格。”李队长补充道，“比如扣押，现在必须要有告知、纠正等程序。最重要的是，执法指南在具体违规情形上的介绍很全面，在具体事务，比如暴力抗法的处理中，对于怎样裁量、依据是什么、执法中的注意事项，指南实实在在地给我们指明了方向。”

　　法治周末记者了解到，在西峰区试行一个月的时间里，李队长所在的城管行政执法局已经开始向街边摊贩进行宣传，不过目前仍仅限于针对违法对象宣传。

　　而最让城管执法人员头疼的“执法难”问题就是处罚。李队长说，在处罚过程中被处罚对象经常拒交罚款。但李队长也坦言，这样的“老大难”问题，目前各种法规，包括执法指南在内都没有得力措施。

　　余凌云认为，城管的问题的“根”实际上是在城镇化过程中，我国社会福利发展太慢，农村人虽然进了城，但工作、福利等方面的限制，使他们还没成为真正的城里人。当前解决城市管理问题，不是赶着小摊贩们到处跑，不让他们做生意。而应是在保证城市交通、卫生、居民方便的基础上，让他们有生意做。

　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波也认为，城管执法中的矛盾只是一个表象，深层的问题是城市管理的定位。“现在很多城市管理者对城市定位超前，超出经济发展阶段想消灭街头摊贩，这才是城管执法矛盾的深层原因。”