周口平坟背后的土地博弈

　　粮食增长、城市建设与招商引资都在争地，平坟增加3万亩地，建设机场就要1.5万亩

　　本报记者 梁为 发自河南周口

　　2012年12月的最后几天，河南省周口市练集镇下了一场小雪，雪化后，田里翠绿的麦苗掩住了平坟后留下的痕迹。

　　从2012年3月起，在河南省周口、洛阳、南阳、商丘四个试点市掀起了一场轰轰烈烈的“平坟复耕运动”。

　　而将这场运动视为“一场革命，绝无退路”的周口市则是这场运动的中心。至今，在半年多的时间里，周口市农田间的350多万座坟头已被平迁234.6万座，按计划，剩下的近120万座将在2013年3月前完成。

　　而按河南省政府的计划，则拟将周口市树立为“平坟复耕”的典型，向全省推广、实行。

　　但是，随着2012年11月16日国务院发布第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，删除了其中的“拒不改正的，可以强制执行”条款，以及12月26日，农业部的表态“河南平坟愿望虽好，但没有尊重农民意愿，方法欠妥当”，这场运动逐渐陷入了沉寂。

　　而随着政治气候的变化，处于这场运动中的人，从政府官员、农民、反对者到外界舆论，也转入了观望态度。

　　在这个时间点，对地方政府以土地谋发展的思路下催生出的这场平坟运动，从其源起、发展、高潮，到其根本逻辑，值得思考。

　　一场“革命”的兴起

　　2011年11月，商水县练集镇朱集村的村民们发现河南省领导一行出现在村子边的乡道上。他们看到，陪同省领导的除了有周口市和商水县的官员外，还有他们的村支部书记、村长朱伟。

　　河南省领导在这次调研中，“看着田里的坟头，‘针对平原农区耕地坟头多的情况，提出实施殡葬改革，推进平坟复耕’”。省领导发言完毕后，周口市与商水县的官员也随即对平坟复耕作了表态。最后说话的是朱伟。这名退伍军人当着众多官员的面说：“我能叫它这田里一个坟头也没有。”

　　从后面的事件发展来看，省领导出现在朱集村附近绝对不是出于偶然的。而殡葬改革在河南于几年前便提出，只是几年间一直进展缓慢。

　　2012年3月，周口市委、市政府发布《关于进一步推进殡葬改革的意见》的1号文件。

　　1号文件里提到：全市基本农田里现有350多万坟头，占耕近5万亩……要用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖，使火化率达到100%，彻底遏制偷卖乱葬和骨灰二次装棺，不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。

　　周口市将商水县定为市内殡葬改革试点县。

　　不久，商水县设定了三年计划：2012年年底前完成30%以上平坟复耕任务，明年再完成40%，后年全部消灭坟头。

　　3月13日，商水县召开全县殡葬改革动员大会，参会人数多达3万人，并通过县里的电视台进行直播。动员大会次日，开始了为期一个月的殡葬改革宣传月。

　　在宣传月里，商水县全县共印发宣传资料26.9万余份，悬挂街联5500多幅，张贴临时标语6.3万多条，刷写永久性标语3640幅。小学生被要求回家宣传政策，一支由退伍兵为主的殡葬改革执法大队宣布成立，65辆宣传车在商水县内的乡道上进行广播宣传。

　　宣传月结束后，便是行动的开始。

　　此时，商水县将辖区内的28个行政村定为试点，朱集村成了试点中的试点。

　　朱集村的目光聚焦在朱伟身上。

　　2012年5月28日，朱伟扛着锄头，拎着铁铲出现在自家的田里。几乎所有的村民都走出来围观，看他如何平农田里自家的祖坟。但朱伟并没有犹豫，他率着家人，除了他父亲的坟外，在一天之内平了自家的28个祖坟。而后，在这天下午的村民大会中，他对村民们发出最后通牒：限5月29日一天，要求村民自己平坟。

　　5月29日，朱集村下辖7个自然村中平掉了全部的1043个坟头。

　　商水经验

 

　　小小的朱集村立刻吸引了全周口市的目光。

　　周口市各地的基层干部、群众代表纷纷前往朱集村参观学习。由于前来参观的人太多了，朱伟一个人讲不过来，临时又增加了6名讲解员，几名镇干部也加入进来。

　　而在朱集村的示范效应下，商水县28个试点行政村也一一将平坟复耕“顺利推进”。

　　在试点期间，28个村共“平迁坟头20035座，实现了试点区域内20.5公里主干道沿线6万亩农田内无坟头”。

　　6月29日，周口市殡葬改革现场会在商水县召开，朱伟作为两名典型之一上台发言。会上，市长岳文海总结称，朱伟和另一名典型的发言代表了现阶段殡葬改革的先行做法和探索实践，呈现出力度很大、效果很好、没有后遗症、信心足、干劲大等特点，巩固了成果，扩大了战果，并要求全周口市都学习商水县在“平坟理论宣传、干部带头和经验推广”方面的先进方法。

　　在这次现场会上，商水县被树立为平坟复耕的先进典型，拿到了第一笔10万元的奖励。

　　也是在这次现场会上，岳文海提出“奖惩要兑现”。这句话的背景是，周口市各县市针对平坟复耕运动早已制定出财政和行政上的双重奖惩办法。

　　其中商水县在《平坟复耕工作实施方案》中明确规定，对平坟工作表现突出的干部，优先提拔重用，对平坟前15名的给予财政补助，工作不力者，情节轻的受训诫，情节严重的由县纪检和组织部门分别给予党政纪处分和组织处理，取消本人一切评先、晋级、晋升资格，对所在单位进行通报批评。

　　此外，还特别规定，副科级干部、股级干部、一般人员必须在接到通知后7—15天平掉自家坟头，并由当地乡镇民政部门发放“平坟证”为准。

　　借鉴商水县的经验模式，周口市内其他各县区均制定出严厉的奖惩措施。奖励上包括“现金奖励”与“人事任命上的优先重用”；而处罚，则包括“直接采取组织措施，由纪检监察部门依法依纪严肃处理”、“扣减经费，对一把手进行一票否决”、“取消评优及电视台曝光”。

　　6月29日的现场大会，也变成了“誓师大会”，大会将完时，商水、淮阳、西华、郸城、太康、鹿邑等县的县长纷纷表决心，要“用1年的时间完成3年的任务”。

　　2012年12月28日，周口市委宣传部一名工作人员在电话采访中对记者说：“说实话，一开始很多人都不愿意平自家的祖坟，但作为干部，我们每个人都没有选择，只能遵从指令回家平坟。”

　　于是，在扶沟县举办的“殡葬改革暨平坟复耕演讲比赛”中，“民众踊跃参加，激情洋溢”地宣传自身平自家祖坟的经验与感想，而一名从新疆坐飞机回家乡平坟的共产党员的事迹出现在《周口日报》上。

　　朱集村村民朱贵开对记者说：“我不愿意平坟，但又能怎么样呢？他们说如果不主动平坟，除了开推土机来之外，还说要给你取消农田补助款与征收农业税。我们农民懂什么？”

　　由此，自2012年3月1号文件出台始至11月初，在这场风风火火的强制性的平坟复耕运动中，周口市共花费平坟经费5378.2万元，“平迁坟头234.6万座，增加耕地3万亩”。

　　11月6日，河南省深化殡葬改革工作推进会在周口召开，会上，省有关领导向周口市颁发因殡葬改革工作成效显著而奖励的300万元奖金。

　　“不会因为争议而停止平坟”

　　2012年5月3日，河南省政协常委、民革河南省委委员赵克罗发表微博：“某省领导路过南阳，见高速公路沿线坟头较多，遂要求铲平南阳区域所有坟头，通知已在南阳市政府传达至镇平县。

　　南阳市政府也紧急召开新闻发布会，宣称之所以统计领导干部祖坟，是为了让这些干部带头。

　　经媒体报道后，“副处级以上干部不用平坟”已成舆论焦点。外界对于河南“平坟复耕”质疑也逐渐强烈，并归结为两点：一是周口平坟事件在法律上是没有依据的；二是平坟所用手段简单。

　　在2012年5月至11月的半年时间里，国内众多媒体对河南平坟质疑声不断。甚至，众多“体制内”的名人也向平坟运动发炮，这包括《人民日报》记者张永恒、陕西省公安厅副厅长陈里。

　　独立学者秋风说：“平坟运动是有悖信仰习俗，舆论应当一致反对。强制平坟不合习俗、不顺民情，侵犯了公民的信仰自由权利。在这场运动中，个人的尊严与选择自由遭到践踏，但河南的某些官员认为，从长远来看，民众的福利是增加的，所以必须以行政的命令强制执行，这种功利主义是当前某些政府官员的执政思路。它必须停止。”

　　但身处漩涡中心的周口市却似乎不为所动。

　　一直到11月14日，周口市领导到基层调研殡葬改革时，“再次对‘典型引路、党员干部带头推进平坟复耕的做法给予肯定’”。

　　11月中旬，包括清华大学教授许章润、北京大学教授张千帆、北京航空航天大学教授姚中秋、中国人民大学教授郑风田等26位学者发出联名呼吁书，要求河南应立即停止正在进行的“平坟运动”。

　　11月16日，国务院发布第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，删除了其中的“拒不改正的，可以强制执行”。有评论认为，新条例取消了民政部门平坟的权力。

　　至此，周口市才低调宣布平坟复耕暂告一段落。

　　对于为何开展这样一项“改革”，周口市副市长刘国连曾说：“如果不下决心推进殡葬改革，大力推行火葬，那么，死人与活人争土地、争资源的问题将日益严重。”

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田则说：“平坟运动名义上为‘复耕’，实为‘卖地’，‘县产业聚集区亟待西扩’才是平坟运动的真实理由，通过平坟搞来的土地就可趁机拿来征地，进一步招商引资，制造GDP。周口平坟与其他地区的填海造地、削山造城并无区别，都是出于土地财政的需要。”

　　平坟的逻辑与账本

　　周口素有豫东粮仓之称，2011年，周口市粮食产量为74.7亿公斤，位列河南省第一位。但这个第一却是来自高密度的人口分布。周口全市人口1238万，耕地总面积1200多万亩，人均耕地不足1亩。而据2009年的数据，周口市的人均国民生产总值、人均可支配收入、人均纯收入均居河南省倒数第一位。

　　郑风田说：“这反映出靠种地是挣不了钱的，也增加不了GDP。所以，周口市官员所称的用地方式转变就是把农用地转变为工业用地，进行招商引资，创造GDP。”

　　2012年5月，周口市市长岳文海在其发表的一篇名为“加快转变土地利用方式，奋力推进富民强市新跨越”的文章中写道：当前全市正处于加快推进工业化、城镇化的关键时期，一批稳增长、调结构、惠民生的重大项目急需落地。可以预见，“十二五”期间，全市建设用地需求将集中喷发，建设用地供求矛盾将更加突出，土地问题将成为贯穿全市经济社会发展始终的全局性、战略性问题。

　　而在同月周口市人大所通过的《周口市政府工作报告》中则可以看到：在“十二五”期间，包括建成周口通用机场，周口至南阳的高速公路，建成中心城区至项城、淮阳、西华的快速通道……

　　其中，仅机场建设就需要用地1.5万亩。

　　而按照河南省的要求，《周口市土地整体利用规定》确定，周口的耕地保有量到2020年增加7500亩。如此，保持粮食增长需要地，城市建设需要地，招商引资也需要地，周口市对土地之渴求可见一斑。

　　所以，外界普遍认为，周口市积极平坟，并不是为了复耕，而是以增加用地的方式，利用我国土地管理规定中的“增减挂钩”条例，将增加的耕地转变为建设用地。而在2011年9月，国务院发布支持河南省加快建设中原经济区的指导意见，允许河南探索开展“人地挂钩”政策试点。比起过去只能在县域内进行的“增减挂钩”，新政最大的突破在于，允许新增建设用地指标的跨县流转。

　　2012年11月，周口市一下辖县负责人向媒体表示，该县平坟所增的3000多亩地，已经作为“新增耕地”呈交周口市，由其统一向河南省国土资源厅申请“增减挂钩”指标。

　　如此一来，周口市借平坟复耕增加的3万亩耕地，很快便可以“置换”出3万亩建设用地。

　　周口市国土资源局一名官员向媒体表示：“现在(将平坟复耕所得的3万亩耕地)全都作为新增耕地上报省国土厅了，但不知是否会得到批准……多少批一些也是好的。”

　　周口市是整个河南的缩影。

　　直至2010年，河南城镇化率只有37.7%，远低于全国49.68%的平均水平，居全国倒数第五位。城镇化发展需要土地，尤其是可做工业、房地产开发的建设用地。

　　而出于保粮考虑，近年来，中央批给河南的新增建设用地指标每年只有25万亩左右，而根据河南自身的建设规划，其每年土地指标缺口在50万亩以上。

　　郑风田说：“传统的土地复垦、土地整理在河南已空间不大，平坟复耕、建设农村新社区让农民‘上楼腾地’便是政府能找到的不多的办法之一。这就是所谓的活人与死人争地。”

　　公墓与农村新社区

　　“建公墓是把死人集中起来，建农村新社区则是把活人集中起来，两者都是为了争地。”

　　2012年12月29日，记者来到了朱集村新建的双龙湾公墓。公墓位于朱集村东北面，占地约60亩。这个作为平坟复耕的配套公墓，是从当地农民手里征收农田建成的。

　　墓园里每块墓地约1平方米，售价500元。

　　记者看到，墓园里已经有了一些坟，而在公墓正中央，有一个坟墓与其他不太一样，它两边的间距比其他墓要宽一些。一名不愿具名的朱集村村民对记者说：“那是村长朱伟父亲的坟。全村就这一个坟不需要平，而公墓就是以这个坟为中心围起来的。”

　　而在墓园西面一公里远处，是正在建设中的农村新社区。在那里，几百栋两层楼的混凝土架构的小楼房已经初具雏形，这些楼房由当地政府投资建设，样式统一，显得排列整齐。记者看到，一些正在修建或装修，而有一小部分已经有村民入住。

　　据河南官方发布的数据，河南省内已经“初步建成新型社区近300个”。这便是此300个中的一个。

　　当地的一名村民对记者说：“入住前要向政府购买，一栋要十多万，不够钱的话，也可以分期付款。现在入住的村民还不太多，但等建好后，政府会采取方法让农民入住。”

　　而对于已经平掉的祖坟，这名村民说：“平坟平的只是坟堆，并没有将地下的棺材和尸骨挖出，如果将来政策变了，估计很多人会重新把坟堆起来。很多人都在观望。” 来源：时代周报