各省市异地高考方案乱象——— 各自为政。CFP供图

　　元旦前后，全国近30个省市的随迁子女就读地高考方案相继出台，绝大多数省市都积极贯彻落实国务院转发的《意见》。但北京市教委等四部门出台的《随迁子女在京参加升学考试工作方案》，没有涉及非京籍学生最为关注的高中教育和高考权利的问题，仅出台了“中高职考试过渡方案”。至于正式方案，市教委则表示，“争取在2013年出台与之相挂钩的随迁子女升学考试办法。”    

　　对此，1月13日，由北京大学法学院举办的“随迁子女就读地高考解读与建议研讨会”在北京举行，与会专家学者从宪法和法律的角度解读北京市的过渡政策，以及建言如何更好地解决随迁子女就读地高考这个教育权利公平的问题。

　　国民待遇是原则不是利益

　　牟效波(北京行政学院法学教研部教师、法学博士)：北京市出台了这个方案，可以说基本上没什么进展，接下来我觉得还要争取，通过各种途径，比如行政复议等呼吁。另外一个就是讲理，最后达成共识。虽然表面上存在利益冲突，北京市有北京户籍的和没有北京户籍的，存在着名额之间的冲突。我们讲理的目的是为了达成共识，最终是消除这种对抗。都是中华人民共和国的公民，为什么不能平等分享这部分资源？首先这并不仅仅是一个利益平衡的问题，其实是一个原则问题，就是作为中国的公民，在这片土地上，我有选择居住在任何一个地方的权利，我选择居住在另外一个地方以后，我有权利得到当地政府和民众的平等对待。这是一个统一的国家，基本的国民待遇，这是一个原则，这不是利益。

　　我们强调原则问题的时候，可以发现阿庆跟张千帆教授的辩论(注：北京市民阿庆和北大法学院张千帆教授进行过一场现场约辩)，阿庆提到两个说法，我觉得是很多人可能不小心就会支持的，第一个是她最后的总结，说乡情和乡愁，北京是她的故乡，这么多人来了以后，原来的房子拆了，原来居住的地方也被规划了，故乡就被破坏掉了，他们的资源就没了。这个理由的成立不成立？请注意，这个理由的一个潜台词是，新移民来是侵略他们的，但这是一个国家，从一个地方到另外一个地方，作为新移民不是侵略抢夺，我们在国内自由迁徙有权利分享资源，更何况在这个城市也做了和当地人一样的贡献。她强调乡情、乡愁，这本身在国家里面是狭隘的地方保护主义想法。

　　另外一个理由看上去也很成立，不去思考的话也会支持，就是北京资源很有限，城市的承载能力有限，没办法承载这么多的人口，城市会爆炸。其实很多人也提出这个问题，住房、交通也很难承载。这个理由听上去好像很对，但是还是要回到原则问题上，就是基本的国民待遇，谁也没权阻止别人来分享这些资源。资源有限，但这不能让我们放弃基本的国民待遇这个原则，而且这可以通过其他办法来解决，而非剥夺他人的基本权利。

　　刘婧娟(北京联合大学教师、法学博士)：经过这一年的活动，参照今年北京市的对策，好像问题发展到现在，如果光说随迁子女就读地高考，在北京已经不能真正让问题得到解决了。现在不能只提就读地高考了，真的必须要提录取平等问题，因为这个录取平等问题要是不解决的话，我觉得北京市政府可能也很为难，好政策是很难出台的。这是源于我们国家一直是单中心、金字塔形的思维，总是把最好的资源集中在一个地方，北京有全国最好的教育，最优惠的高考政策，还有最好的医疗条件，各种优惠都在北京，所以大家都来北京争取这个资源，结果北京开始各种限制。对北京人来说他也觉得很悲哀，好像自己的家乡被侵占了，但是他们不想想为什么会产生这种结局，就是因为把所有资源都集中在了北京，你能分享到优惠资源，别人也有权利分享。于是北京就像一个肿瘤一样，把全国其他地方的优质资源都掏空了，于是大家都过来了。我觉得现在解决之道，应该把资源平均分配在全国各地，不要给北京那么多的优惠，大家就不会都来了，也就不会出现这个问题了，所以我觉得以后可能这个问题还必须要向前推进，要提统一高考、同比例招生等。

　　教育公平是一个立法问题

　　田飞龙(北京航空航天大学法学院/高研院助理教授)：教育公平，受教育权利的保护，是一个原则问题，不是利益问题。既然是一个原则问题，就是哪些利益属于法律保护的利益，哪些利益属于基于习惯传统形成的特权，这要分清楚。法律的权益应该保护，特权却不应该去保护，作为权宜之计，必须明确方案和路线图，像北京最终的方案，最终的目标都没有明确出来，实际上就不是在平衡，反而只是在敷衍。

　　既然谈到教育公平是一个原则问题，或者宪法上基本权利保护的问题，其实就是一个立法问题。但现在我们所面对的只是一个行政机构和行政程序。在这个意义上，我觉得我们国家实际上政策的公共性和开放性并没有建立起来，原则问题权利问题最后只能跟行政机关进行对话，这不是一个现代国家制度应该呈现的方面。实际上我们有全国人大还有地方人大，但在关于原则问题的制度落实方面，却没有看到人大的作为，特别是北京市人大，似乎觉得这个问题跟他们没关系，觉得只是一个行政管理的技术问题，而不是一个宪法跟教育法平等原则的立法问题。这个意义上，不只是北京市教委，还包括北京市人大，这方面都有责任。实际上今天谈论的很多权利没有兑现，不是宪法上没有进行权利承诺，而在于政策机构还没有进行这种制度和程序上的开放，来落实这样一个权利，归根到底这是一个国家建构的问题。

　　从宪法的角度考虑，我觉得随迁子女高考这样一个个案，确实是现在中国式平等运动非常典型的缩影，我们遭遇的所有状况，子女家长的各种遭遇，反映国家没有开发出有效的政治吸纳机制，来识别、调整和处理社会冲突和社会矛盾，也没有建立一个行之有效的法律机制，来清理这种规范冲突的问题，因为显然存在了那么久的高考地域歧视，很多不公平的安排，包括户籍制度，却一直无法得到一个好的制度调整。

　　教育不平等的问题，实际上是历史造成的，北上广成为特权省市。特权的来源与国家单一制的结构有关系，也与中央非常强的资源集聚能力有关系。历史的账不能重新算，但是作为中央政府，它不能不进行宏观上的资源调整和布局，所以要根本疏解这个难题，还需要对优质高教资源进行均衡化分配。国家财政要承担这样的责任，国家教育行政机构要承担规划责任，使得现在高度集中于北上广优质高教资源适当均衡地分布于全国各个省区。比如可以在某些地方建北京的大学的分校，美国一流的大学通常不是本部最好，而是分校厉害，分校模式可以作为中央政府解决优质高教资源分布不均的制度工具来使用，我觉得在某种意义上也是源头性的处理模式，能缓解北上广的压力。

　　实际上一些反对就读地高考更宏观层次的教育公平的人提出来的理由，确实在基本的常识上面站不住脚的，比如他们提出地方财政对重点大学的支持，对名额要求回报。可是问题在于，第一，我国宪法公布土地是全民所有，北京市政府不过是分级管理了全国人民共同公有的在北京这样一个地方的土地。第二就是基于北大这样一个公立学校，北京政府其他相关的财政支持行为属于公法上的义务，而不能要求相应的回报。第三，之所以高度强调这些重点的公立大学教育公平，是因为基于一个基本的原则，就是这些大学都是公立的，公立的大学本身就承担国民教育的基本义务，因此必须对公立大学提出立校为公的基本要求，在这里我们要问责的对象就不仅仅是各级的教育行政部门，也包括大学本身在内，今天这样的一种教育不平等的形成，与北大、清华等等一流高校对立校为公原则的背离是有关系的，所以大学本身也应该对这个现状承担一定的责任。

　　随迁子女北京的方案，我觉得根子不完全在北京市教委，大家如果注意看北京方案的名称的话。教育部的文件名称，并不是单纯地针对就读地高考的，它说教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地升学考试的工作。所以它的面是比较广的，所要处理的是九年义务教育之后子女升学的考试工作，而就读地高考只不过是之一，这个时候北京市教委就根据教育部这样一个不是太明确的、某种意义上也是对付性的政策意见，做出了自己的答卷，这种答卷严格来讲也不能算是白卷，还是有一点点的让步。

　　下一步的工作，我觉得必须一方面要强化关于宪法上教育平等权理论上的论证和对社会的教育说明，一定要让大家明白公立大学作为国家公共产品的属性是什么，怎么样达到最优的效果，中央政府在这个过程中承担什么样的立法和行政落实的责任。要明白这一点，阶段性的推进措施上，确实可以适当突破随迁子女就读地高考的狭窄面，暂时性地借助民主的话语、平等实质性的蕴含，可以继续推同比例的指标分配，虽然可能跟高等教育的属性有所背离，有所偏差，但这毕竟是平等化方向的措施。更关键的是还要看到这里面教育部跟各省教委之间的博弈和张力，怎么样给中央教育行政部门鼓劲，让它更多承担中央在教育公平上面的责任和意愿。

　　公共政策制定要提倡公民参与

　　湛中乐(北京大学法学院教授)：谈几点我的看法，有几个层面的问题，第一，到目前为止教育部的政策、出台的官方性的意见，和各地的一些做法，尽管离我们解决眼前的切身问题还有很大的距离，但是客观上讲，要肯定这是一个进步，但是这个进步跟大家的期盼有很大的差距。过去我们谈的是随迁子女，但随迁子女具体里面就有好多问题，比如义务教育阶段的问题，北京以及外地一些省市，从早期的政府排斥，到中间不理不睬，到最后采用一些措施来进行扶持，客观上讲，要肯定在这个阶段的进步，而这种进步是靠广大的社会关注，其中还有家长群体的呼吁做出的努力。义务教育阶段，通过义务教育法的实施，通过社会的关注，应该说有长足的进步，但是现在的问题，恐怕更多的是就读地高考和就读地中考的问题。

　　第二个问题，就是我们今天讨论的问题有两个层面，一个是理论层面的，谈到宪法上的受教育权、基本权利，然后中国宪法和高等教育法和义务教育法里面的受教育权，这是基本的权利，这是理论层面的。更多的是实际问题，针对北京市方案，现在的一些高考生只有“被高职”，这个让我们感觉到很悲伤。我们都希望有一个公平的机会，这个机会不问家庭背景，不问别的因素，而只靠学习方面的成绩，还有依照其他相关的东西，而这些东西都是公开的，按相关的标准、按相关的条件和程序，公平地对待所有人。

　　另外，对于公共政策的制定者来讲，我们要换位思考，他们不仅仅是解决个案，而是要考虑政策的可接受性和可行性。所以对于公共政策的制定，我觉得要提倡公民参与，应该是利害关系人意见要充分听取，另外是专家的论证，从实际层面来讲，包括北京市相关政策出台，都要强调一个政策形成过程中的民主性和科学性，民主性就是各方面意见是不是听取了，科学性就是里面的成分怎么样，合法性和合理性。

　　理论上讲，如果说到高考政策的调整，就涉及到高考制度的改革。除了要全国统一试题、统一标准、匿名阅卷，这里还有高校自主权的问题，要防止这种自主权的滥用，也要让其受到社会监督、法律监督，自主选人的标准都应该是公开的。不过如果要有一个彻底的改革，这个问题显然不是短时间能够做到的，这涉及到高考制度往前走的问题。全国用统一的试卷和标准、异地阅卷，另外要严密监控措施，在有限的范围内来推广、解决问题，可能是未来的一个重要的途径，这样在哪高考跟户籍也没有联系了，是解决问题很重要的途径。就像现在考硕士、博士，既不跟户籍挂钩，也不跟移民挂钩。谈未来改革的时候，从政府这方面是要怎么放权，还权于学校，从学校来讲是怎么很好地去行使高校的自主权利，接受社会广泛的监督。

　　(南都评论记者 张天潘 整理)