湖北十堰削山造城成本250亿 政府举债陷困境

2013年01月24日01:15  21世纪网
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  特约记者 周慧 十堰、武汉报道

  “如果不挖山,十堰就真变成废城了。”十堰市国土资源局一位负责人说。当地政府带着这种理念,从2006年开始劈山造地,预计在其后的两个五年计划整理山地12.5万亩。在计划进行7年之后,却突然因为新型城镇化讨论,引起外界争论。

  当地近年土地供应计划显示,85%的供地性质系工矿仓储用地。十堰意在完成东风汽车等总部外迁后的产业复兴。市长张维国对本报记者说:“之所以争议,是因为他们没去过,不了解背景和效果。”市委书记周霁也对本报记者谈到,外界的许多评论,没有考虑土地出让后会带来收益。

  本报记者实地调查显示,十年间的土地整理成本大约在250亿元。这一数据系用当地国土部门官员介绍的山地整理成本的中位数值(约20万元/亩)进行计算。而这些成本若均匀摊销到10年中,即每年新增土地整理成本约25亿元。这一成本如何消化,相关债务可否持续,是十堰完成产业布局前的现实问题。

  七年过后,若单从政府对应土地开发的财政实力看,这项计划前景仍然不明。十堰市财政局从2011年开始公布市级土地出让金收入,此后三年预算均未超过20亿元。2006年至2010年则均低于10亿元。若加上县级政府土地出让金收入(依照其出让金分成比例估算),目前还很难与土地开发的成本持平。而政府一般预算收入中,直接注入土地开发的资金亦难带来结构性变化。

  但是若以当地确定的基准地价和供地结构看,上述整理成本是否可以覆盖,则取决于今后土地招拍挂市场的行情。与中国其他城市类似,十堰土地一级市场开发计划,也系于当地投融资平台。其中包括十堰市城市基础设施建设投资有限公司(以下称“十堰城投”)这一市属平台,和约10个县级政府注资的企业。2010年一项数据显示,其占据了全市金融机构贷款余额近40%。但2013年开始后,土地融资、代建回购(BT)等手法正受到中央政策限制。

  2012年开始,十堰更大力度推动多种企业直接融资渠道。而土地出让后的产业落地情况,则是十年计划成功与否的关键。此外,在正在进行的湖北省“两会”上,大体量开发在生态环境方面的遗留问题,也引起一些与会代表委员的关注。

  挖山和产业抱负

  十堰的冬季,山城雾霾笼罩。市区随处可见“违法开山必禁”的条幅。女出租司机抱怨,视线极差,早上8点都要打灯防追尾。沿着发展大道走3公里,挖土机轰鸣作业,挖出的土堆,又被吹出山的轮廓。挖山后的南方山村,白茫茫一片,不小心说话,满嘴沙子。

  就已过去七年的土地开发计划,十堰市政界也存在多种声音。本报记者在当地采访了当地财政、发改、招商等多个部门和参与投融资运作的人士,并在湖北省“两会”中与当地主要党政领导进行交流。

  公开资料显示,上一五年计划期间,十堰共整理山地6.5万亩,第十二个五年计划,十堰市计划再开山造地6万亩,按照“中部生活,两翼生产”大格局,十堰市采用 “东拓、西进、北扩、中优”战略,提升城市空间承载力,城镇化率达到50%。

  针对此前有媒体报道的“十堰千亿造城15万亩”,十堰市委书记周霁接受本报记者采访时回应:“十堰接受社会监督,不是坏事情,另外这个事儿说的不实,这数额(不准确)……”

  而十堰市国土资源局一位副局长的理解是,“规划仅仅是规划,我个人认为很难达到。”

  由于十堰在2005年存量用地已近临界,从近两年新增供应计划看,十年计划应该在正常进行。当地2012年国有建设用地供应总量1475公顷中,工矿仓储用地为1305.7公顷,占比约88.5%。2011年工矿仓储用地也占89.5%——工业园区是新增用地上的主要项目。

  十堰工业新区管委会一位负责人告诉记者,“万亩工业园”是天时地利人和的结果,没有经过林业、国土部门批复程序的即是违法开山,而万亩工业园是有省里批复的。现在市里在查“三违”,违法开山都是没有经过批准的。

  上述国土局副局长也强调,挖山是经过中央以及湖北省批准的。从2007年开始,十堰模式从“小打小闹”到大面积推山。开山造地的十堰模式,又叫“工业梯田”、低丘缓坡土地综合开发利用模式。

  对于外界热议的“生态破坏”,该副局长无奈表示,希望媒体多去园区看看。他称,十堰开发以未利用地为主,国家是鼓励开发的。以往不利用山地,则会占用耕地,挖山反而腾出大量耕地。新开发山时,也占用耕地,占15%到16%的比例,现在大概占到13%。低于国家三部委规定的问责“底线”——15%。

  十堰市委书记周霁接受记者采访时也说:“生态第一,我们开小山,留大山,开荒山,留青山,做低丘缓坡的治理。”

  当地多个政府部门宣称,“十堰模式”多次获省级和中央级表扬,中央媒体多次报道,重庆、广东等地陆续来考察取经。包括国土资源部徐绍史部长曾用“震撼”二字描述这些新增土地。

  上述国土资源局副局长惋惜称,以往因没有一块儿平地,错时了很多招商的机会,非常遗憾。“我们不是造城,是发展工业。”十堰山地开发的是由一个点,到一条线,最后到一个面。

  他说,过去的开发种方式比较慢,星星点点,不成规模。最后为了发展需要,建工业园区,把原来公司在中心城区占用的土地让出来,这还不够就“退而进山”。

  十堰因车而建,因车而兴。上世纪60年代,因备战需要,小山沟开天辟地,建起了湖北二汽,十堰市随后成立。十堰市国土总面积中约92%是山地,素有“九山半水半分田”之称。2003年,东风集团总部从十堰搬至武汉。

  融资急跟进

  “现在发展什么都需要用地。”上述国土局副局长说,“十堰模式可以复制,在相同条件的山区。但最难的是资金的问题。”

  相对江汉平原来说,十堰市在开发土地上,要增加诸多成本。据十堰工业新区管委会工作人员介绍,以新区万亩工业园为例,开发每亩地价格在20万到22万左右。从全市的情况来看,国土部门负责人介绍,最高每亩地22万,也有10多万的。

  若当地每年开山10000亩,需要成本接近20亿元。而在财政条块内,土地整理资金一般由土地出让金对应支出。其他公共财政收入一般涉及较少。当地近年财政预算报告也显示,除土地出让金外,其他资金直接用于土地开发的并不多。

  上级财政中湖北省为表支持,从2011年起每年拨款6000万,此外还有几千万地方债分解资金。

  财政局和国土资源局官员均表示,开山挖地的资金,主要是由十堰市城市基础设施建设投资有限公司融资而来。在2012年4月份的十堰城投债募集说明书摘要显示,时任公司董事长张维国,为当时的常务副市长(现为市长)。常务副董事长、董事分别是现在的市政府副秘书长、市发改委主任、国土资源局局长、财政局局长等。

  十堰城投公司一位中层告诉记者,近些年城投公司还债压力也非常大。公开数据显示,截止到2011年底,十堰市城投公司共向金融机构融资32.85亿元,银行贷款余额22.64亿元,BT融资规模22.04亿元。4年内,市城投公司需支付银行贷款本息和BT项目回购资金38.51亿元。在不新增加融资的前提下,年均还款9.63亿元。

  2012年,十堰城投共筹集到位资金总额19.8亿元。另外,2012年城投公司投资的项目有27个,投资总额为16亿元;偿还银行贷款本息6.11亿元,包括利息1.8亿元;支付BT项目回购金4.29亿元,包括利息1.01亿元。

  近日十堰市城投发布的资料显示,2013年主要目标是:力争多渠道筹集资金75亿元,其中:银行融资20亿元,二期城投债15亿元,BT融资20亿元,实现土地收入20亿元;收储土地5000亩,整理土地2000亩,出让土地1000亩以上。

  就此高价成本,记者采访十堰市委书记周霁。周否认了这一说法:“这个跟一亩地百十万比呢?不谈这个(出让)价格,这肯定是不准确的。”

  债务链条

  “政府出让地是赔本的,开发对财政有压力,但政府是长远来看的。”一位当地处级官员以东风重卡为例,一年的产值几十个亿。

  一位市发改委官员也透露,十堰要发展,招项目,就必须挖山造地,直接结果就是政府债务严重加剧。“具体账恐怕只有高层清楚。”他表示。

  十堰市委书记周霁回应称:“这个关注角度很好,是在帮助我们地方一方面规避风险,一方面关注生态。”对于具体债务情况,周霁称:“这不存在(债务),我们每年有审计报告,可以负责任地告诉你们。我们鼓励多种(融资渠道)。”

  记者到十堰市财政局获悉,十堰城投的债务直接对政府负责,财政局无法提供相关财务报表。2010年开始,国务院多次要求地方财政部门编制地方政府性债务情况表。

  “发行债务的规模到底有多大,我不清楚。”十堰市财政局一位副局长说,“地方政府需要通过负债来发展,这块儿十堰跟一些大城市没法比。”他表示,全国也都是这个情况,地方财政数据只是部分公开,债务方面没有公开的。

  记者采访十堰市人大财经委以及十堰市城投公司,均未获得相关债务资料。十堰市城投一份汇报材料中,对2012年的债务情况总结称,政府融资临界点正逐步逼近,还本付息高峰期已经到来并逐步扩大,按照目前静态测算,2013年还本付息将达到18亿元,根据新的融资情况,年还本付息将达到20亿元。另外,当地以贷还贷格局没有从根本上打破。

  对于湖北省各地方政府的债务情况,湖北省统计局副局长叶青对本报记者说,这并不在统计局的统计范围内,债务应该不是每年都有的,但是最近几十年来,情况不断加剧,引起关注。

  叶青建议,十堰市作为老工业城市,工业基础好,应该抓好时机,发展工业。目前很多地方政府已经是越借越多,骑虎难下,只能咬紧牙关,把值钱的东西都拿去抵押,不断加快投资,然后形成规模效应,尽快收回效益。

  招商回报堪忧

  十堰市于去年8月份成立招商局,招商引资有系列优惠政策,包括土地税收等,全民招商进入新高潮。按照上述国土局副局长的说法,对于工业园区的土地,政府招商引资是贴钱出让的,靠出让土地偿还挖山债务,基本不可能。

  他给记者算了笔账,按照国家规定的标准,出让工业用地每亩不得低于16.8万元,而十堰市在面对大额投资时,土地出让价格一般在5到8万,政府财政补贴近十万,凑齐每亩不低于16.8万。

  1月16日,在近十堰市东风征梦工厂不远的一个工地上,一位老工人,站在一个千余平米的大坑边,用“正”字记录,挖走的每一车土。三四天时间,近20辆挖土机同时施工,大山腰斩成千余平米的深坑。“知道什么叫愚公移山吗?十堰就是挖山挖出来的。”这位工人说。

  据十堰工业新区管委会一位负责人介绍,这就是十堰著名的万亩工业园,在十堰最大的山地整理项目。据了解,十堰西城区规划面积69000亩(46平方公里),其中十堰工业新区作为核心区域规划面积22500亩(15平方公里),均由万亩荒山劈成。该项目是市委、市政府拓展城市发展空间,打造区域性中心城市示范区的希望之地。

  十堰市工业新区管委会相关负责人告诉记者,举债挖山,通过招商引资,发展地方工业,从长远来看,增加地方税收。对于张湾区的万亩工业园的税收情况,她则表示,因部分企业刚刚办过来,税收还挂在其它区,一时还难以统计。但就目前来看,招商不愁新,A园和B园已经招满,B园今年开始招商。对于招商引资情况,十堰经济开发区招商局一位负责人则表示,招商困难,不愿多谈。

  十堰市某部门曾对全市工业园区做过一个调查,一参与调查的负责人透露,工业园区入驻情况很不乐观。“符合政策要求的三分之一都不到。”他坦承,有些不好的项目也能做,浪费了并不宽裕的土地,然后再开山,而山也是有限的。对于全市工业园区的招商情况,他认为市里比县里稍好。但市里的西城区工业园来说,也很难说是成功的。至少现在从税收上还看不出来,但从签约的协议上来讲,是很好看的,实际差距很大。

  还债之路

  “只要有地,就不怕。”十堰市城投一位主任告诉记者。目前十堰市融资,百分之六十以上是依靠土地储备融资。

  去年末,财政部、发改委、央行、银监会联合发布“关于制止地方政府违规融资”的463号文件,严禁直接或间接吸收公众资金违规集资,并提出“不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。”

  十堰市发改委官员表示,此举使城投融资渠道变窄,前不久的一次会议上,有官员提出,现在除了融资,还要造血。所谓造血就是成立房地产公司。

  十堰城投2013年的一个重要举措即是,在融资渠道变窄的情况下,启动实体经营,结合城中村改造、新区开发、农民集中上楼安置项目,全面铺开以房地产开发为主要内容的实体经营工作,成立相应房地产公司,全面进入土地二级市场开发。

  记者从十堰市经信委获取一份最新的全市工业运行的材料来看,因今年全国汽车市场进入了“微增长”时代,商用车产销量下滑,预计2012年全年完成规模以上工业增加值47.5亿元,与年初全市下达的59亿元任务相差11.5亿元。

  十堰市某部门一位参与过工业园区调查的负责人分析,举债挖山造地,通过招商发展工业经济的思路是好的,但是工业园区发展的实际情况,却令人堪忧。

 

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