广东——中国改革探路者

　　始于1978年的中国改革开放历程中，广东以先行者的姿态一路领先，引领了诸多席卷全国的改革浪潮。时至今日，作为改革开放的前沿阵地，在经济社会转型期，广东的发展也率先遇到了诸多问题：从珠三角地区的产业转型升级，到粤北、粤西贫困地区的扶贫开发；从矛盾集中的村镇经济转型，到数量庞大的外来务工人员的管理。每一个问题，都考验着主政者的智慧和勇气，而改革依然是广东前行的发动机。

　　地方“倒改”中央——行政审批改革

　　导言：

　　2013年初，全国人大常委会表决通过了关于授权国务院在广东暂时调整部分法律规定行政审批的决定，授权国务院在广东省就行政审批制度改革先行先试，暂时调整25项由法律规定的行政审批事项。

　　领改革风气之先的广东，正在进行一场被认为是中国最“伤筋动骨”的行政审批体制改革——五十多个政府部门的家底几乎被翻了个底朝天，1120个审批事项被清理出来，“翻箱倒柜，不留任何死角”。更为引人瞩目的是，对于中央行政法规和部门规章设定的审批，如果觉得不合理，广东也有权取消。

　　内文：

　　2012年11月，广东公布“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案，提出全省行政审批制度改革的具体目标。方案提出，到2015年，各级行政审批事项压减40%以上，办结时限总体缩短50%左右，力争成为全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区。

　　据悉，广东将根据“减、转、放”的原则来进行行政审批改革，即部分审批权减少、部分审批权转给社会组织、部分审批权下放基层。具体做法是列出权利清单，清理审批权，减少数目达清单的三分之一。

　　广东这场被认为是中国最“伤筋动骨”的行政审批体制改革其实在更早的时候就已经开始了。2012年7月中旬，第一批179个审批项目被取消。五十多个政府部门的家底几乎被翻了个底朝天，1120个审批事项被清理出来，“翻箱倒柜，不留任何死角”。

　　以前的改革，清理掉的多是不合法的审批，这次就算合法但不合理，也照清不误。而这还不是最大的变化。最大的变化在于，对于中央行政法规和部门规章设定的审批，如果觉得不合理，广东也有权取消。地方无权取消中央规定的审批，被认为是审批改革难以推进的最大障碍，广东这次是如何做到的？

　　2004年，时任国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任李玉斌在媒体访问中说，“就全国而言，审批项目总数的60%，是由国务院部门规章以上层级设定的，地方设定的不过40%。而地方对中央的审批项目又无权变动。”

　　中央部门一个重要的扩权渠道就是部门立法。很多本该由全国人大起草的法律，都是由有关部委起草的，部委通过立法过程固化部门利益。对于广东主政者来说，要想破解阻力，首先必须获得国务院及各大部委的认可。

　　2012年两会期间，时任广东省委书记的汪洋跟全国人大代表钟南山谈起政府放权改革的阻力时说，“如果法律有障碍，我们一起去上访。”

　　也是在此时，广东省委领导曾特地拜会国家工商总局。之后不久，国家工商总局就出台了一个被认为是迄今为止工商总局支持地方经济改革创新力度最大的文件。其中重要内容，是支持广东在特定区域开展商事登记制度改革试点。

　　2012年4月，时任广东省委书记的汪洋和省长朱小丹给国务院写信，请求给予广东先行先试的权力。同时，一份涉及中央法律法规的广东审批事项目录，也提交给了中央有关部门。早在筹划改革之初，省编办做了两份目录，一份是涉及省里的，一份涉及中央法律法规。

　　广东省政府参事、省委党校教授陈鸿宇在看到这份要上报给中央的材料，当时心里咯噔了一下，“这些材料密密麻麻，涉及那么多部门，中央能同意吗？”

　　出人意料的是，广东省委领导给国务院写信后不久，就收到了肯定答复。国务院总理温家宝、副总理李克强、国务院秘书长马凯等都做出重要批示，要求各部委支持并大力配合广东的改革。

　　中央力挺，给广东吃了颗定心丸。7月后，改革进入快车道。7月17日，广东省召开行政审批改革动员大会，发布第一批调整的审批事项目录，其中取消179项审批项目，转移55项，下放115项，委托管理5项，要求年底前全部实施。

　　与之配套的是一份纲领性文件，要求：政府组织的评优、评级、评比项目，基本全部取消；除了涉及重大公共安全的事项外，取消对公民、法人和其他社会组织相关从业、执业资格、资质类审批；全面清理和废止妨碍市场流通的限制性规定，切实破除地方保护壁垒。

　　广东正在从“重审批轻监管”，向“宽准入严监管”转变。省编办行政管理体制改革处处长刘光大说，“到时候，会把节余出的大批坐在办公室搞审批的人员，安排到大街、商店、河边和工厂去，现场巡逻勘察、调研取证、执法监管。”

　　(资料来源：《南方周末》2012年9月公开报道)

　　简政——顺德大部制改革

　　导言：实际上，广东最新一轮行政体制改革的提速，始于2009年。当时广东仍未从国际金融危机的巨大冲击中缓过神来，要想转型升级，解决转型期的深层次矛盾，路子只有一条：在党和政府自己身上“动刀”。第一个突破口是大部制。深圳和佛山顺德率先获得试水资格。顺德搞“党政合署”，41个党政机构精简为16个，被当时舆论惊呼“石破天惊”。

　　内文：

　　改革开放以来，顺德一直为是广东省乃至全国体制改革“先行先试”。1992年、1999年，顺德先后被确定为全省综合改革试验县、率先基本实现现代化 试点市，“有强烈的改革意识，有丰富的实践经验，有良好的承受能力”佛山市委书记林元和评价，“可以说，顺德发展的历史就是改革开放的历史”。

　　2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复，“大部制”正式上马。根据方案，全区原有41个党政机构，按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”， 职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个。3天后新鲜出炉的16位部门负责人集体亮相。

　　一石激起千层浪，众多关注顺德改革的专家大呼“石破天惊”！“职能同类项合并，解决责任、权力重叠，顺德的改革对破解旧格局有强大的冲击力。”广东省社会科学院院长梁桂全说。“顺德的‘大部制’在全国县级层面上是一大突破，其最大的特征在于党委政府办事机构统筹联动。”国家行政学院教授汪玉凯表示，这不是与“党政分开”对着干，而是立足实际职能，从根本上解决互相扯皮、效率低下的症结。

　　41个合并成16个，很多“一把手”不得不降格，更多官员晋升之路受阻。改革改到官员自身，利益调整的复杂性和由此带来的切身之痛，是外人难以体会的。参与顺德改革方案制订的广东省编办干部刘光大一针见血：“任何改革改到底都涉及人的问题。人的问题解决了，改革才能成功。”

　　顺德遵循“编制不突破、人员不降级”的原则，所有人员按照原有职能并入新部门后，保持级别待遇不变、分管事务权责不变；对少部分需要从领导岗位调整下来的人员，也作了适当安排，如改任非领导职务享受相关待遇、符合条件的鼓励提前退休等。

　　在“大稳定”的框架下，采取“小调整”。16个新部门中的13个，由区委常委、副区长等兼任“一把手”，原先的那些“头头脑脑”们都改任副局长。“副局长”同样僧多粥少。为此，顺德创造性地在各局设置了多名“局务委员”，和副局长一样进入局领导班子，一样分管2—4个科室。

　　由于顺德一直具有较好的改革传统和氛围，干部队伍的大局观念和承受能力比较强。因此，整个改革工作在外界看来可能是‘石破天惊’，但在内部却是‘风平浪静’，成功实现了‘软着陆’。

　　2012年初召开的广东省委全会，确定大部门体制改革在全省铺开。时任中共中央政治局委员、省委书记的汪洋的要求是“总结推广深圳、顺德大部制改革试点的成功经验，在每个市选择一个县(市、区)试点的基础上，逐步扩大试点到全省各县(市、区)”。

　　(资料来源 人民日报2010年4月5日报道)

　　松绑——民间组织登记不再找“婆婆”

　　导言： 2012年，广东社会组织迎来了春天。除法律法规规定需前置审批的之外，广东省社会组织登记不用再找主管单位当“婆婆”，可直接向民政部门申请登记。 2012年7月1日，广东出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》(下称《方案》)，提出要降低登记门槛，简化登记程序，为社会组织“松绑”。

　　内文：

　　长期以来，中国一直对社会组织实行“双重管理”体制。要成立民间社团或社会组织，必须先找到“业务主管单位”，然后才能到民政部门申请登记。这种体制，使得许多社会组织因为找不到合适的业务主管单位而无法登记，成为难以转正的“黑户”。

　　2012年，这种僵化的体制在广东省率先突破。《方案》规定，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位，这需符合一定的条件。目前法律法规规定需经行政许可的，将继续实行前置审批，如民办社科机构、民办教育机构、民办医疗机构、民办福利机构等。

　　在降低门槛、放宽准入条件的同时，今后还将打破“一业一会”的格局，引入“一业多会”的竞争机制，可以按照产品类型、经营方式、经营环节等设立行业协会，允许跨地域组建等。

　　《方案》还将严格限制国家机关工作人员在社会组织兼职，允许社会组织“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”。

　　此外，对社会组织的监管措施将更加严格，将建立社会组织依法监管六项机制：部门联合监管机制、社会组织自律监管机制、分类监管机制、健全退出机制、信息公开机制以及等级评估机制。

　　此项举措被视为政府开始对民间团体松绑的信号。但政策门槛的下调也留下诸多追问：“宽入”之后如何“严管”，社会组织如何培育和规范发展？社会组织如何具备 承接政府职能转移的能力？社会组织“去行政化”后如何生存？这些都是亟待破解的共性难题，也考验着各级政府的管理智慧。

　　(资料来源：京华时报)

　　乌坎事件——民与官的博弈

　　导言：2012年9月21日，乌坎村400多名村民因土地问题、财务问题、选举问题对村干部不满，到陆丰市政府非正常上访，随后发生了打砸警员、警车事件。随着事态 发展，11月21日，村民再次集体上访，数日内不断引发冲突，随后事态逐渐平息。广东成立省工作组正面应对乌坎事件。

　　内文：

　　《人民日报》2012年12月22日“人民时评”刊发评论：《“乌坎转机”提示我们什么》。文章称：“今天的中国，正处于社会转型期，经济社会在不断前行中不可避免地积累了一些矛盾，利益主体多元化、利益诉求多样化、利益冲突显性化。广东作为改革开放的先行地，经济发展快，开放程度高，社会转型快，流动人口多，社会管理压力大，社会矛盾早发多发，出现的问题既具有典型性，又具有警示性。”乌坎事件的峰回路转，在于扫除面对群众的“对手思维”，“在面对具体矛 盾冲突时，把握了群众利益的诉求点，也就把握了问题解决的关键点”。

　　人民网舆情监测室一直关注和梳理乌坎事件的舆情发展，1月4日发布了《乌坎事件舆情报告》，从舆情角度对此事件进行了分析研判，注意到“民众依 法维权，政府法律维稳”逐步成为各方共识。政府对突发公共事件的处置，要回到法律的轨道上来，特别是疏通和拓展民众的利益表达通道；而民众的利益诉求也必须在法律的框架下表达，如果村民有超越法律框架的行为，也应该敢于用法律去制止。

　　清华大学社会学系孙立平教授接受采访时表示，坎事件给我们提供了一次机会，现在的问题是应当总结乌坎，超越乌坎，真正能为社会的长治久安做出设计。

　　具体来说，必须建设超越型政府，政府从具体经济经营中退出，割断政府与民争利的链条。将社会矛盾的解决纳入法治轨道，违法不违法是唯一标准，并由执法机构实施。改变全输全赢的政治模式，学会妥协，寻求共赢。官方要有解决问题能力的有效资源。

　　广东改革大事记

　　1、1978年，广东率先进行价格“闯关”。

　　1978年，广州市芳村区最先放开河鲜、蔬菜、塘鱼价格。1981年至1983年，全市蔬菜、塘鱼、水果等价格陆续放开，价格改革几经曲折，取得明显成效，在全国反响很大，为建立社会主义市场经济体制奠定了重要基础。1990年，全省市场调节比重达到86.5%。

　　2、1979年，广东实行特殊政策、灵活措施，经济特区成立。

　　1979年7月15日，党中央、国务院批转广东、福建两省的报告，决定两省在对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施，包括扩大对外经济贸易，吸引侨资、外资，引进先进技术和管理经验；在深圳、珠海、汕头、厦门设置“出口特区”(后改为经济特区)。经济特区由此成为中国改革开放的重要标志之一。

　　3、80年代初，广东第一代个体户出现。

　　80年代初，容志仁开了一间“容光”饮食店，以一毛钱“学生餐”闯开局面，成为广州市第一代个体户。他以100元起家，靠卖早餐成了广州首批万元户之一。广东因此成为中国民营经济最活跃的地区。早在1980年，广东省工商局就出台了全国第一个鼓励支持个体经济发展的具体措施；1982年5月，佛山市成立了全国第一家个体劳动者协会。20多年过去了，广东的个体私营经济异军突起，在市场经济大舞台上扮演了举足轻重的角色。如今，广东已经成为中国民营经济最活跃的地区之一。

　　4、1982年，中国第一代农民工首现广东。

　　1982年，中国第一代打工仔、打工妹首先出现在广东。由于广东在全国改革开放过程中先进一步，经济非常活跃，从上世纪80年代开始，广东开始成为中国打工者首选的地区和中国外来工最密集的地区。社会上盛传“东西南北中，发财到广东”之语。广东也由此引领了中国第一波外来工浪潮。如今，这股浪潮已经席卷全国。

　　5、1987年，全国首次公开拍卖国有土地使用权。

　　1987年12月1日，深圳市政府在中国内地首次公开拍卖一块国有土地使用权，拉开广东土地使用制度改革、培育土地市场的序幕。

　　6、1992年，邓小平视察广东并发表“南方讲话”。

　　1992年1月19日至29日，邓小平先后到深圳、珠海两市和顺德县就坚持党的基本路线、坚持市场取向改革，特别是抓住当前有利时机继续加快改革开放步伐，集中精力把经济搞上去等发表重要讲话。“南方讲话”发表后产生了重大影响，迅速在全国掀起新一轮改革开放浪潮。

　　7、1992年，广东社保改革在全国最早全面推开。

　　1992年6月10日，广东省政府批转《广东省社会养老保险制 度改革方案》，这使广东社保改革制度化。从1983年开始，广东着手对“企业办保险”体制进行改革。1984年在部分地方试行国营和城镇集体企业固定职工 退休费由社会统筹；1986年，建立国营企业职工个人缴纳养老保险费制度；1989年开始，部分市试行临时工个人养老保险办法；1990年开始，部分市试行固定职工个人缴纳养老保险费制度；1992年，建立企业职工社会工伤保险制度。广东社保所有改革探索，都在全国范围内最早推开。

　　8、2004年，广东启动户籍改革，“农转非”将退出历史舞台。

　　2004年起，广东户籍改革再掀新篇章。从这年起，广东将陆续取消“农转非”计划指标，条件成熟的地区取消农业户口。也是在这一年，深圳成为全国首个“无农村，无农民”的城市。这个打破城乡二元化对立的户籍制度改革在全 国铺开，公安部的消息显示，目前已有12个省、市、自治区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了公民身份法律意义上的平等。

　　9、2007年，农村义务教育免费，广东先行一步。

　　广东的义务教育“免费大餐”从2001年开始起步，步步都领先全国。到2007 年秋季，全省农村义务教育学生的课本费由政府“埋单”，比全国提早一年实现农村免费义务教育。2008年春季开始，广东全面免除全省城镇义务教育阶段学生 学杂费。至此，全省实现了城乡全免费义务教育。而到2008年秋季学期，城乡义务教育全免费覆盖全国。

　　10、珠海成为全国首个“全民医保”试点城市。

　　珠海的“全民医保”试点自2007年起筹措，在全国率先尝试建立全民医保制度。其思路是：“小病”治疗免费、“中病”依靠全民基本医疗保险、“大病”则通过医疗统筹救助。