张斌

　　定调未来中国城镇化道路的《全国促进城镇化健康发展规划(2011—2020年)》(下称《规划》)将于今年全国两会前后对外颁布(见本报第602期《城镇化十年布局“城市群”》)。

　　目前《规划》已经编制完成并上报。

　　此《规划》已经酝酿一年之久，由国家发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的10多个部委共同参与编制，与之相关的部委都曾就自己的议题展开调研并形成详尽的报告，经共同讨论后纳入总《规划》。

　　城镇化进程中最容易受伤害的是农民权益，中国的新型城镇化，应该对忽视进城农民权益、制造“城市边缘人”的做法说不。

　　那么，城镇化进程中应该如何充分尊重和切实保护农民权益？

　　与之相关的部委2012年年中调研了重庆、河南等多地，结合现阶段农民向城镇转移的实际情况，在加强农民权益方面共提出了相关意见。

　　一位参加了调研的知情人士透露，报告主要涉及：迁徙权、城镇化带来增值效益的分享权、财产权、公民服务的平等相守权和民主管理的参与权等。

　　复杂的财产权

　　“当前，城市规模快速扩张，土地的城镇化已明显快于人口的城镇化。”中国人民大学公共管理学院叶剑平教授说，现阶段的城市发展多采用低密度、分散化“面状扩张”的方式，城市规模和占用土地面积迅速扩大。

　　据统计，2000年至2010年全国城镇建成区面积扩张了60%多，远高于城镇人口的增长速度，而同期人均建设用地133平方米，超过国家规定限额的30%。

　　“一些城市以‘加速城镇化进程’为幌子，以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动，粗放式占用大量土地，其危害比单宗违法用地事件更为恶劣。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说，一些外表光鲜亮丽的大城市是以牺牲农民利益和靠行政手段突击造成的，甚至不惜以牺牲部分社会成员利益、增大社会不平等程度为代价。

　　所以，新型城镇化过程中，农村人口向城镇转移能否顺利实现，很关键的一个问题是农村的财产如何处理？如果农民在农村的财产权得不到有效的体现和保护，就将拖延农民向城镇转移的进程。

　　农民的主要财产，即土地，包括农村集体土地、林地、草地的承包经营权、农村宅基地的使用权、个人的房屋所有权以及对农村集体资产的所有权和收益的分配权。

　　报告对农民的这些财产类别在城镇化过程中怎样加以保护提出了相关意见，总的原则是可以让农民带着这些权利进城，也可以根据他们的意愿自主流转或者处置这些财产权。

　　在目前这个阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民的本人意愿，不得强制或变相强制收回。要严格禁止各种以“土地整治”、“社区建设”等名义收回农民承包地后将土地进行流转行为。

　　为了保护农民对集体土地的承包经营权，除了明确农民的主体地位，还要规范农村土地承包经营权流转程序。

　　土地权益市场化的改革千头万绪，但首先应从产权明晰开始。农村集体土地确权登记发证被认为是围绕保护农民土地权益深化土地制度改革的基础。“还要加快修改相关法律，允许农村土地、农民的房屋进入市场交换。”上述报告知情人说，“这些资产进入市场流通，有利于建立生产要素在城乡之间自由流动机制，将城市的生产要素引向农村和农业，有利于增加农民收入，吸纳市场流通中过多的货币，也减轻了通货膨胀的压力。”

　　现有的规定中，在城镇规划区内，允许集体建设用地参与开发建设，集体建设用地可以租赁、参股等多种形式参与开发建设。

　　为了维护集体经济组织的土地权益，这份报告建议立法明确规定，参与开发的集体建设用地，仅作为集体经济组织分红的依据，不得在开发企业破产时用于清盘。

　　报告中还提出，要保护农民对集体财产的收益分配权，加快农村集体产权制度改革，以原集体经济组织为单位，对农村集体经营性净资产进行股份量化、集体土地收益权量化，将股权量化到集体经济组织成员个人。“在此基础上，我们还提出将原农村集体经济组织改造成符合市场经济要求和现代企业制度要求的股份合作经济组织——股份经济合作社。这样农民就可以根据所持股份参与收益分红。”上述知情人说，“但是这一条目前有一个制度上的障碍，就是一旦股份经济合作社参与的项目经营失败，现行的法律下集体用地是不能用来清算和破产的。”

　　他说：“土地问题错综复杂，是新型城镇化必须面对的核心问题。”

　　增值的分享权

　　不少专家呼吁，应加快推进中国土地制度改革，通过统一的土地市场确定价格补偿，实现城镇化过程中利益分配关系的平衡。

　　如何让农民分享城镇化带来的土地增值效益，既是一个重大的现实问题，也统筹城乡发展亟待突破的重大理论问题。“要解决这一问题，应该从体制机制上构建促进城乡资源平等交换、要素双向流动的交换通道。”上述知情人说。

　　重庆和成都的地票交易制度是经国务院批准开展的统筹城乡改革试点内容。

　　所谓地票，就是把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易，即形成地票，成为可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标。

　　三年过去，目前地票交易价格已达每亩17.8万元，农户复垦一亩宅基地最低可获12万元的收益。自2008年12月重庆农村土地交易所成立到2012年6月初，累计交易地票8.86万亩，筹集支农资金175.4亿元，办理地票质押贷款3400亩、4.5亿元，已经有5.58万亩地票落地使用。

　　报告中建议，为了充分最大限度地让农村、农民分享城镇化带来的土地增值收益，每个省份均应该建一个农村土地交易所，开展地票交易，把城市资金引向农村和农业。

　　“当然地票交易仍存在诸多问题，但是这是将农民土地市场化，体现其市场价值的一个较好机制，要在后续发展中不断改进。”上述知情人士还说，“我们也需要其他制度的创新，让土地继续为失地农民提供生存发展、增收致富的长久支撑。新型城镇化，应该用土地为农民开启一扇财富之门。”

　　关键的户籍改革

　　“中国下一步的城镇化绝对不能走以前城镇化的老路，要解决农民进城问题，就要从‘物的城镇化’转移到‘人的城镇化’，而‘物的城镇化’一定要服务于‘人的城镇化’。”上述知情人说，“城乡二元的户籍制度是阻碍中国城镇化进程的主要障碍。”

　　2011年，国务院曾下发了关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的相关政策。“政策的重大突破是降低了户口迁移门槛，居民在城镇的落户条件由过去的有合法住房优先改为有稳定就业优先，并将租赁房纳入合法住房范围。”

　　但是调研中发现，不少地方仍然沿用了以有合法住房为农民在城镇落户的前提条件，而且不包括租赁住房。而且，一些地方正在开展农村新社区建设，将农村人口向新社区集中。

　　报告中提出，要尊重和保护农民选择合理迁徙的自主权，对于有意愿进城的农民，不能限制阻碍；也要尊重农民选择在农村居住生活的权利，防止农民“被进城、被上楼”。

　　河南省政府发展研究中心主任王永苏表示：“让农民变市民，就要让进城务工的农民享受到同市民一样的待遇，让他们在城市有房住、有活干、有学上、生病了有医保、失业了有社保，这样才会安居乐业。”

　　当前，中国有不少地方的农民工及其家属，无论是在公共服务、社会保障还是在公民权利方面都存在严重缺失。中央财经领导小组办公室相关人士曾多次表示，如果以农民工实际享受的待遇衡量，目前纳入统计的城镇居民中，至少有1/4的人口没能充分享受市民待遇。

　　所以，报告中明确提出，现阶段，让转移进城落户人口享受基本公共服务，要让他们跟城市居民一样，一步到位，一体化，完全市民化。城镇政府出台相关政策不要与户口性质挂钩。

　　进一步，还要充分尊重和切实保护转移进城农民对城镇社区民主管理的参与权。