中共中央政策研究室原副主任、十一届全国政协委员郑新立

　　郑新立 中共中央政策研究室原副主任、十一届全国政协委员。长期从事经济理论和经济政策研究，在计划和投资体制改革、宏观经济调控、中长期发展政策等领域，都有较深的研究和独到见解。多次参加《政府工作报告》和“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”规(计)划的起草工作。

　　2009年4月任中国国际经济交流中心常务副理事长。该中心是经中国政府批准成立的国际性经济研究、交流和咨询服务的综合性社团组织。国务院原副总理曾培炎担任该中心理事长，他的身份及领导层的“豪华”阵容，使得该中心备受海内外瞩目，一时间有“中国最高级别民间智库”之称。

　　新一轮国务院机构改革即将启动。

　　2013年3月5日，第十二届全国人大一次会议在北京举行。政府工作报告提出：切实加强政府自身建设，进一步深化行政体制改革。推进政府机构改革，初步建立职能统一的大部门体制框架。这也是此次“两会”最为外界关注的热点议题之一。

　　在机构改革方面，中共十八届二中全会提出了《国务院机构改革和转变职能方案》。此前，这一方案先后经中共中央政治局会议和中共十八届二中全会讨论。这已是1949年以来第七次机构改革。

　　为什么要进行机构改革？

　　中共中央政策研究室原副主任郑新立接受南方日报记者专访时称，虽然经过了34年的快速发展，但中国至少还有五大经济增长的潜力远远没有释放出来，亟待政府转变职能，回到应有的位置、履行应有的职能。所以说，机构改革和调整是手段，目标则是释放经济增长的潜力。

　　具体而言，就是要处理好政府和市场的关系，要搞清楚政府该做什么，不该做什么，对那些不该做的就不要做，可交给民间和社会组织去做；真正把管理职能集中到宏观调控、市场监管、提供公共产品和服务上来。

　　在郑新立看来，创新社会需要创新的政府，同样需要创新的社会组织，缺一不可。作为“中国最高级别民间智库”——中国国际经济交流中心的常务副理事长，郑新立向我们透露了这家智库以什么样的手段、方式、途径和机制来影响决策。

　　管中窥豹可见一斑。透过这家中国最高级别民间智库，我们可以看到，推动中国经济的发展，这些精英在想什么。

　　改革目的

　　大部制改革旨在“职能转变”

　　南方日报：此轮大部制改革的步子能迈多大？机构改革的整体方向如何？

　　郑新立：党的十七大报告提出大部制改革，十八大报告也进一步提出这个要求。所谓大部制，就是强调职能的有机统一，把一些分工过细的部门加以合并，便于统筹管理，这就是我们进一步改革的方向。政府部门机构的设置是一个形式，本质上它是要处理好政府和市场的关系，转变政府职能，真正把管理职能集中到宏观调控、市场监管、提供公共产品和服务上来，这是改革的本质。

　　从最近几年来看，在食品监管、改善民生以及交通运输等方面，强化政府职能来进行监管的要求比较强烈。但到底哪些机构可以合并，或者新设哪些机构，等到人代会通过方案以后才知道。

　　南方日报：党的十七大报告对大部制改革的表述是“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。您如何看待党的十八大推动的大部制改革与上一轮大部制改革的异同？

　　郑新立：改革开放三十多年和改革开放前的三十年相比，我们后三十年的成果要显著得多，但这不能讲前三十年我们的潜力就不存在。关键在于体制，在于这个体制能不能把经济发展的潜力释放出来。

　　政府按照社会主义市场经济的要求，把它的职能定位在集中管好微观经济活动管不了的事情上，用来调控宏观经济、制定政策、制定规划、制定市场规则，同时负责维护市场秩序，保证经济的健康运行，放在这些方面。至于审批项目、干预企业的经营决策，这些都是过去旧体制的弊端。改革开放以来，正是改掉了这些弊端，才出现了经济快速发展的局面。

　　总结过去的经验，要想继续保持经济增长的活力，要想把经济潜在的增长能力释放出来，还需要沿着过去三十多年的成功经验，继续简政放权，继续增强微观经济的活力和完善市场体系，需要在政府和市场中间，建立与市场相匹配的服务型政府。

　　大部制改革，最终设多少部门不是目的，目的还是完成这些职能，凡是市场需要的职能你就还给市场，凡是市场企业解决不了的，那才是政府的事。

　　南方日报：30多年来，改革总是在推动和阻碍两种力量的较量下不断向前推进。今天是否需要一个像“体改委”这样的机构进行顶层设计？

　　郑新立：把改革放到各个部门，让各个部门改自己的事，实践证明是不可能的，是要有一个综合的部门来协调。

　　现在经济学家们的呼声比较高，认为应当成立一个综合性的部门来推动这个改革，并不是把部门都撤了就好了，需要有破有立。但新设立一个部门是件很大的事情，我看这要等十八届三中全会来讨论这个问题。

　　南方日报：对经济改革总体规划的讨论，大体上涉及三大领域：私用品领域，即“竞争性领域”；公共领域，包括财政改革等；第三是公民社会建设，即“第三领域”，包括民间组织的发展等，如智库。在您看来，“第三领域”在中国目前处于什么样的发展阶段？

　　郑新立：还需要大力培育，实际上在十六届五中全会《关于构建社会主义和谐社会的决定》里面就提出了这个任务——要加快社会机构的建设，把政府大量的管理职能交由这些社会组织来管理，包括市场中介组织、行业组织、行业协会，这些都是行业的企业市场自律性组织。通过制定行业规则进行约束，统一地考虑行业的技术进步等问题，会帮助政府解决好多问题。现在我们的社会组织还不发达，或者说建立起来了不起作用，或者说有些机构化、政府化的倾向比较严重。

　　所以说，创新社会需要创新的政府，同样需要创新的社会组织，缺一不可。如果没有社会组织的发展，社会问题就不能得到圆满的解决，政府总是冲在第一线，冲在最前面，效果不一定都好。从国际发展趋势来看，从数量、质量、涉及的范围、解决问题的影响等来看，国家都需要社会组织大发展。

　　五大经济增长潜力待释放

　　南方日报：在您看来，中国还有哪些经济增长的潜力没有释放出来？

　　郑新立：至少有五大潜力没有释放出来。

　　消费需求潜力。现在居民消费率只有34%，美国是72%，日本也有60%多。我国在1981年到1985年的“六五”时期，居民消费率曾达到51.8%的高峰。“十二五”时期，居民消费率即使提高10个百分点，达到45%，仍低于“六五”时期。我们生产50多万亿元的GDP，只拿三分之一多点给老百姓消费，说明经济结构是扭曲的。这就需要政府转变职能，强化收入分配的功能，调节投资和消费扭曲的关系，若能把居民的消费率提高15个百分点，按国民生产总值(GDP)50多万亿元来计算，一年能拉动7万多亿，由现在用于投资、出口转变为消费，一调整就可以把消费需求的潜力释放出来。如果政府职能不转变，还在那一个劲地批项目，那就是本末倒置了。

　　服务业潜力。我国目前第三产业的从业人员占全社会从业人员的比例只有34%，全世界的平均水平是62%，发展中国家的平均水平超过50%，日本、美国都是70%—80%。低的原因是税制不合理，第三产业税负太重。政府在这方面应加快推进税制改革，降低第三产业的税负。若通过5年时间把第三产业从业人员的比例提高到50%，释放16个百分点相当于新增1.1亿个就业岗位。

　　创新潜力。现在民营企业已经成为创新的主力军了，提交的专利权占全部专利的67%。但还有两大潜力没有发挥出来，一个是国有企业，另一个是大学。

　　劳动力潜力。中国整个农村的人口还有6亿多，专门种地的劳动力还有2.8亿人。如果加快农业现代化，加快土地承包经营权的流转，使土地向种田人口集中，向农业合作社、农业公司、家庭农场集中，那么就可以把一部分劳动力从土地中解放出来，转移到二、三产业去，这既解决了城市化对二、三产业劳动力的需求，同时也解决了农民收入问题。而现在农业的劳动生产率只有二、三产业劳动生产率的28%；农民的收入只有城镇居民收入的31%。当前正是解决这个问题的大好时机。

　　资本潜力。我们的M2(广义货币)有90多万亿元；银行的金融资产120多万亿元，有这么多的钱，但市场配置金融资产的能力没有发挥出来，说明金融体制改革很滞后。

　　智库职责

　　向新一届政府建言办好七件事

　　南方日报：作为一家向中央提供决策参考的智库，最近中国国际经济交流中心在做的重大研究报告或者课题是什么？

　　郑新立：党的十八大后，曾培炎理事长亲自组织集中经济研究领域的高端人才并广泛联系各方面经济研究力量，进行调研、座谈，向新一届政府建言要办好七件事。总的调子是要“稳中求进”，突破口是解决老百姓最关注的问题。我举几个例子。

　　第一件事就是提出从源头上治理PM2.5。春节前后，雾霾蔓延面积达130多万平方公里，这是老百姓很关心的问题。能不能对PM2.5产生的源头进行治理？我们向中央提出了一套方案，提议以治理PM2.5作为一个切入点，来撬动产业转型和产业升级。具体的解决方案就是用市场的力量，通过引导机制和约束机制来拉动环境的改善，使PM2.5能从根源上解决。

　　第二件事就是扩大内需。现在除了扩大消费以外，我们扩大公共服务的投入、基础设施的投入的空间还很大。比如说铁路，现在正是修铁路的最好时候，因为建设高速公路的高峰期已经过去了，铁路是绿色交通方式，通过加快铁路建设，缓解我们交通拥堵的情况，既可以拉动内需，又可以拉动经济增长，而且也能为中国经济的长远发展增强后劲。铁路建设包括高速铁路建设，特别是城市的地铁。

　　第三件事就是水利建设。过去在长江、黄河投了很大资金用于水利建设，而淮河治了几十年了，始终没治好，能不能把淮河流域的治理作为今后十年的一个重点工程？因为淮河流域人口有2.8亿，它生产了中国四分之一的粮食。我们认为如果在淮河流域加大投入用于水利建设，可以新增耕地3000万亩，而且可以使淮河成为继珠江和长江之后的第三条出海黄金水道，成为新的经济增长极，带动全国经济的发展。

　　南方日报：你们以什么样的手段、方式、途径、机制来影响公共决策？

　　郑新立：我们的人力与精力不够，不能像中国社科院那样做一些基础研究和理论研究。按照曾培炎理事长的要求，就是要发挥临门一脚的作用。通过搜集我们的会员、学术委员会委员的研究成果，以及集中经济研究领域高端人才并广泛联系各方面经济研究力量，汇总后评估哪一些在当前宏观经济政策里面可以吸收。在这个基础上，我们再做研究与调研，形成方案上报中央。同时，我们也定期举办研讨会。

　　南方日报：去年你们有哪些研究成果对政策制定发挥了积极作用？

　　郑新立：譬如，中央出台“十二五”规划前，以及党的十八大前，曾培炎理事长领队对一些有关经济发展的重大问题组织调研、研究。提出了一些建议直接送给文件起草小组以及中央领导同志，有些研究成果被吸收到“十二五”规划和十八大的报告中。因为被收入到“十二五”规划或十八大报告之后，成为了中国共产党集体智慧的结晶，所以，也不好说哪一块内容是吸收了我们的研究成果。我们也通过我们的“经济每月谈”，通过我们在报纸、杂志上写的文章，把这些研究成果公之于世，来影响社会舆论，增强大家的信心。

　　强化政府对社会组织的培育

　　南方日报：美国智库的运行资金主要来源于基金会、企业和个人捐款，以及一些政府合同。多元的资金来源在一定程度上保证了智库的独立性。能否介绍下你们的情况？

　　郑新立：国经中心成立以来，没有找财政要过一分钱。我们主要通过提供咨询服务，以及政府购买服务等形式获取资金来源。

　　我举一个例子。舟山群岛新区的规划是我们中心做的，在许多方面都取得了明显突破，其中最为突出的亮点是明确提出条件成熟时探索建立舟山自由贸易园区，逐步研究建设舟山自由港区，打造国际物流枢纽岛和构建陆海统筹的基础设施体系。我们也通过舟山政府购买服务获得了资金。

　　改革开放以来，我国建立了与自由贸易园区类似的六类特殊经济功能区：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区和综合保税区。尽管这些海关特殊监管区都具有“自由贸易园区”的某些特征，但目前我国尚无与“自由贸易园区”完全对应的区域。

　　中国国际经济交流中心的许多人员曾在国家发改委工作过，大家充分发挥自身熟悉政策的优势，同时调动国内外各相关行业领域的知名专家、学者组成了规划编制组，开展了各项工作。《规划》广泛充分吸收采纳了现有各新区、试验区的成功经验，各行各业主管部门和专家学者的意见建议。按照“三步走”战略，第一步是加快建设舟山港综合保税区；第二步是选择合适区域建立舟山自由贸易园区，实行国际通行的自由贸易园区政策；第三步是在中远期争取将舟山全境建成类似新加坡、我国香港的自由港区。舟山将建成自由港区或自由港市。同时，在土地政策上也获得了突破。

　　南方日报：您认为，在社会组织成长过程中政府应当扮演什么角色？

　　郑新立：社会组织承载着弥补政府失灵、市场失灵及促进社会和谐稳定的基本功能。在其成长过程中，我们要从转变观念，强化政府对社会组织的培育和扶持入手，比如，政府购买社会组织的服务；逐步建立和完善社会组织法制体系，推进管理体制改革；着力提高社会组织的自身素质，大力促进社会组织健康发展，以期充分发挥社会组织的功能。

　　文/图：南方日报特派记者 龙金光 实习生 邹小玲 北京报道

　　总策划：张东明 总指挥：王垂林

　　统 筹：郭亦乐 执 行：王晖辉

　　预告

　　3月5日，国务院总理温家宝代表本届政府向全国人大作政府工作报告，阐述了2013年经济主要预期目标。除此之外，报告还有些新提法：在城镇化上，首次提出了“自由迁徙”的愿景；在对外开放上，首次提到了吸引外资与对外投资并重，对发达国家和对发展中国家开放并重。

　　这意味着宏观政策有哪些方面的调整？全国政协委员、国务院发展研究中心副主任刘世锦博士接受了南方日报记者独家专访，对此一一作了解读。请关注下期“问道改革大家谈”。

(原标题：机构改革和调整是手段 目标是挖掘经济增长潜力)