俯瞰凤凰古城沱江两岸。 摄影：人民网记者 常红

　　2013年4月10日起，凤凰古城开始收取148元的门票。其后，凤凰“圈城收费”之事不断发酵，网上舆论纷杂、口水如潮。

　　凤凰古城的公司化经营是否合理，门票是否该收，谁来决定收不收费？通过“高票限流”方式保护古城是否值得推崇？在凤凰古城“门票新政”一月之即，人民网记者专访了中国社科院旅游研究中心副主任李明德，北京交通大学旅游与规划研究中心主任王衍用，中国社科院旅游研究中心特约研究员、北京旅游学会副秘书长刘思敏三位旅游专家。

　　“公共资源”转让公司经营是否合理？

　　事实：从2001年开始，凤凰县政府将古城经营权转让凤凰古城文化旅游投资股份有限公司(董事长叶文智)，期限为50年，金额8.33亿元。凤凰古城由景区管理方和凤凰县政府各占51%和49%的股份。

　　“我个人认为有三种资源坚决不能转让，一是关系国家长治久安的资源，二是先人留下的遗产资源，三是老百姓长期居住，情感交融、形成文化而至今仍为百姓所居住的资源。”

　　凤凰古城经营权被以8.33亿远的价格转让50年是否合理，中国社科院旅游研究中心副主任李明德接受记者采访表示，一般来说，公共资源是全民所有，政府是代表民意管理资源。但目前地方政府及社会人合作成立股份制公司，共同开发景区，这种共同管理公共资源是普遍现象。“涉及百姓利益的公共资源，需在在征询百姓意见并且同意情况下才可以转让，资源是政府代管的，不是属于政府的。”

　　“没有叶文智的开发，就无凤凰古城现在的发展状态。”北京交通大学旅游与规划研究中心主任王衍用告诉记者，在当前体制内，地方政府让公司进入，开发景点并做活，公司不具所有权而只有经营权，从利用开发旅游资源角度是新的操作方式，是值得赞成的；但从深层次和传统角度讲，交给私人开发是不合理、不科学的，一些私自抬价收费做法更是欠妥。

　　“总体来讲，凤凰转让经营权有相当合理性，2006年9月6日国务院通过的《风景名胜区条例》第39条规定，风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。”中国社科院旅游研究中心特约研究员、北京旅游学会副秘书长刘思敏认为，转让如果是在成为全国著名风景区之前，而且所处地理位置及区域发展水平不高，我认为是允许的。因为我国东部地区地方政府有实力开发，西部经济发展落后没有开发优势，旅游资源转化成产品并变现是需要前期投入的，如果受益人是全国人民，那么这种公益性资源开发应是中央政府埋单，中央政府不可能开发，地方政府又无力开发，是否就要以经营权转让以吸引社会力量投资开发呢？这对带动当地经济发展是有益的。

　　“尽管条例规定不让委托转让，但是不分地点、不分类型、不分发展水平的全国一刀切，按法规一概而论合理与否，并不妥当。” 刘思敏说。

　　门票该不该收，到底谁来决定收费？

　　事实：凤凰自2013年4月10日起收取进入古城门票148元。凤凰县政府从中提取“两费一金” 33元(资源有偿使用费、宣传营销费、价格调节基金)，用于古城维护。除此之外，扣除运营方的代理费和成本，剩余收入由古城公司、南华山公司、乡村游公司三家运营公司按照固定基数分成。

　　2013年4月25日经全国人大常委会表决通过，将于10月1日起施行的《旅游法》明确规定：“景区提高门票价格应当提前六个月公布”，同时新增了控制景区门票价格上涨的程序规定：“利用公共资源建设的景区的门票和景区内的游览场所、交通工具等的收费，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见……”

　　《旅游法》正式颁布实施后能“管”得住凤凰古城类似的收费行为吗？

　　李明德认为，当地方政府若有财力开发，是不应收门票费的，政府应当从商业活动中收税。即使收费也应在民主方式下进行，不是想收多少、想涨多少就自行决定。“我最反对的是随意涨价，守着‘金饭碗’掘地三尺，只想拿出钱来。这种‘强制门票’的旅游方式很不可取。”

　　“维护古城的确需要经费，游玩古城的人理当承担部分维护古城费用。这在道理上是行得通的。但是，外来百姓享受古城公共资源，维护古城除了百姓承担，政府、开发企业更应拿出部分收入来维护古城，而且企业、政府、百姓应按什么比例承担维护责任，没有足够的明确，当地也缺少应有的民主监督机制。” 李明德解释。

　　“尽管有千万条理由，无论是保证古城内百姓生活秩序还是保障游客的游玩质量，或是门票加起来收得比原来还低，这些收费理由欠妥。”王衍用对凤凰收门票费，基本上持反对态度。他表示，“民居是私人财产，不给百姓打招呼就圈城收票欠考虑。政府可以采取预约方式或分流方式来缓解日益增加的游客人数，而非采用武断或极端方式来收费而成为旅游的反面典型。”

　　“凤凰古城由民居组成，在某种意义上是属于凤凰本地人的‘私有财产’。它可供游客免费参观，也可收取门票费，还可让游客在免费参观之中进行一定消费。”刘思敏告诉记者，凤凰古城地处偏远，经济发展落后，凤凰古城才保存了比较完好的城镇格局。另一方面，国家对凤凰的拨款非常少，凤凰本地人有权力决定是免费参观，还是收取门票，究竟采取哪种商业模式，凤凰古城的民众有权选择。

　　“毋庸讳言，凤凰古城收取门票，无疑是出于经济发展的目的，但这到底是不是最好的商业模式，还值得商榷。从长远的社会效益和经济效益来判断，这种举措肯定不是最好的方式。”刘思敏认为，凤凰古城此次收取148元的门票，在理论上行得通，但是由政府决定收取门票还是由民众决定，值得深思。

　　“高费限流”保护古城作法合理吗？

　　事实：据凤凰县统计，今年4月10日凤凰古城收取门票以来，五一黄金周游客人数同比降12%，但购票人数同比增加150%。数据显示达到了凤凰政府所希望，通过减少游客人数来保护古城又提高了门票收入的初衷。

　　“高收费限流是目前著名景点较通用的做法，故宫也在采用。但凤凰古城以此方式来限制游客人数是不合理的。为什么大家不反对故宫收费，而反对凤凰古城收费？”李明德解释，因为故宫是先人遗产，凤凰是居民的私有住宅组成。目前我国除了部分博物馆不收费之外，多数景点都在收费，百姓本来就意见很大，凤凰景点是让更多游客去融入并享受当地百姓的生活状态，政府是不宜收费的，而是通过规范当地的商家客栈，引导游客正确消费。采取高票价达到限流保护并非高明之举。

　　“减少游人保护古城我们并不反对，但是把居民居住的社区圈起来收门票就不合理了。就如北京城二环以内，关起来收费就会遭到全民反对。”王衍用认为，通过收费令游客数下降，可以采用其他方式，以圈城收门票这种方式欠妥。国家目前无尚相关法律来规范，只能靠舆论监督来处理。《旅游法》规定不能擅自提高门票，但是《旅游法》的约束力度有限，中国人法治观念太淡，谁执法，谁监督，谁对违法者进行处罚等等都是问题。只有媒体舆论力量，才能起到一定的作用。

　　“维护古城，政府有专项的维护经费，再利用收费来维护也可以理解，”王衍用进一步说，“但因商户们交过税，税收里有一定比例用来进行保护古城，再收门票来维护古城有双向收费之嫌。当政者不应让旅游者来埋单。另外，这些收费是否都用于古城保护无法监督，一旦挪用，政府就会彻底失去公信力。

　　“凤凰不同于故宫，故宫是先人留下的文化遗产，而凤凰属于社区型景区，是居民组成的一个文化大社区，这不能等同于故宫的收费。”刘思敏也与李明德持有同样观点。古城的景观等特质是由当地人的民居及其生产生活方式构成的，凤凰古城之外的人没有做出相应贡献，其产权及其公共属性应属于当地人民，性质类似于集体所有。对旅游者来说，去凤凰主要是欣赏古城风貌，体验最接近古代生活和商业的氛围。

　　旅游“公共资源”到底如何管理利用？

　　事实：近年来，全国不少景点采用转让经营权的方式，地方政府与公司合力开发旅游资源，景点做活了，当地经济受益了，但因景区门票随意涨价，游客对一些地方的“门票经济”怨声载道。

　　关于旅游资源所产生的“门票经济”，一种主流的非议是“旅游资源归全民拥有，不归地方拥有，因此地方无权利用旅游资源牟利”，但这仅是问题的一个方面。问题完整的两个方面是：在理论上，地方既无权利用全民共有的旅游资源牟利，也无义务承担资源开发与景区维护的责任。目前旅游资源不可替代型景区(尤其是所在相对欠发达的景区)的产权责任制度扭曲，产权不清晰、责权未理顺。中国景区门票价某种程度的混乱，其根源不在于地方政府的“越权”，而是权利和责任划分的不明确。

　　凤凰古城的门票政策能走多远，需要时间的考验。这些属于“公共资源”的旅游名胜区到底该如何管理运营？

　　刘思敏表示，这在很大程度取决于如何界定“公共资源”。公共资源因为产权属性不同(全民所有还是集体所有？中央国有还是地方国有？)，以及公共旅游资源的品质等级不同(世界级？国家级？省级？县级？)，性质差距很大。如果没有具体的、可操作性的规范，这样抽象的规定，可能在执行中难以兼顾公平，同时也很难落实。

　　国家发改委今年“五一”黄金周前曾发通知，“五一”期间，实行政府和政府指导价的1200余家景区提供优惠票价，整体降价幅度近20%。然而，细心的网友发现许多地方存在多种“猫腻”，并未严格执行。

　　刘思敏建议，全国的立法机构应尽快制定有关国家公园的法律法规，以期规范管理一批公益型景区，实行免票或者低票价；由中央政府明确在条件成熟时实行国家公园制度的时间表与路线图，同时将“国家公园预备清单”作为过渡性管理措施。

　　确立“国家公园预备清单”景区执行以“合理成本+合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司定期公布经过第三方审核的财务数据，将其经济运行情况置于全社会监督之下，兼顾投资者、游客、管理者和地方政府等多方利益，这也许是未来旅游资源的有效管理方向。

(原标题：旅游专家谈凤凰：转让经营是否合理？谁来决定收门票？)