媒体解析小城市发展烦恼
小康杂志2013年第170期封面报道
“镇改市”or“县辖市”'
文｜《小康》记者 鄂璠
时间拉回到九年前的一天，以原国家体改委农村司为主体成立的小城镇改革发展中心(现更名为国家发改委城市和小城镇改革发展中心)在北京主办“小城镇发展改革试点工作座谈会”，发改委规划司也参加了会议。国家发改委副主任朱之鑫在会上作了题为《用科学发展观指导小城镇试点健康发展》的重要讲话。后来，这次讲话以发改委文件形式印发给各地。在那天的会上，不少小城镇的“当家人”踊跃发言。
1995年被国务院十一个部委列为全国小城镇综合改革试点镇的浙江龙港，在1984年建镇初期只有5个小渔村，6000人口，人均收入401元。实施小城镇综合改革之后，情况如何呢？龙港镇的书记称，龙港镇利用改革试点的政策，改革了行政管理体制，精简了机构人员，建立了镇级金库，争取到了县级经济审批和管理权……改革试点十年，镇的财政收入达到了4.02亿元，居民人均收入6667元，人口达到20万，已经成为了“小城市”。
也许龙港镇人并没有想到，虽然自己所在的“小城镇”早已具备了城市的规模，而且在2010年底还成为了浙江省首批27个小城市培育试点镇之一，但“镇政府”的牌子仍然没能够换成“市政府”的牌子。
撤镇设市为哪般？
去年底，浙江日报官方微博宣称——“浙江部分镇有望升格为‘市’”，又给龙港镇等实力强、人口多、城区面积大的浙江中心镇带来了新的希望。在12月25日召开的浙江省小城市培育试点工作现场推进会传出消息，“浙江初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。”
尽管坊间流传，浙江这27个试点镇中，将有一小部分会在今年内实现“撤镇设市”，但《小康》记者在浙江采访了解到的情况是，虽然浙江省以及各个试点镇在全国率先做出了许多有益探索，但目前这些镇升级为小城市并没有明确的“时间表”。
自从1995年国家开展小城镇改革试点以来，小城镇在发展过程中不仅积累了经验，也面临着一些“成长的烦恼”，同样是在2004年召开的那次“小城镇发展改革试点工作座谈会”上，浙江一个镇的书记就提出，“管理体制恐怕还得要改。80、90年代前期环境宽松，基层创造出许多改革发展经验，现在一级压一级，压得很死，下面喘不过气来，小城镇发展应有一个更宽松的环境。”
浙江柳市镇的书记反映说：“我们改革的一些措施，实际上还没有完全到位，而且也很难到位。真正有权的是县一级政府，我们作为一个镇，在县一级很接近的地方，你想要分到多少的权利，是不大可能的。中央文件到地方，一级一级在变味，而到位之后又重新往回收。”这位书记举例称，比如教育，浙江省发文件，实行垂直管理，所有的中小学校长都收到市教委去了，但学校的债务、职责还是镇里的，“规划也是这样，任何一级政府都讲规划是龙头，既然不是县一级的行政的区划，你就不能单独做规划。土地更不能说了，这次政策又来了一个，县一级土地局局长都要垂直管理。我们也想通了，好多事情还得靠关系，不要讲什么权力，能够争取实惠就可以了。”
应付上级的达标考核，使小城镇政府不堪重负；政府管理体制改革还急需深化。类似的问题不仅仅在浙江呈现，其他地区亦是如此，安徽一个镇的党委书记说，“我们现在的工作主要分四块，首先是财政增收，我有800多人涉及财政收入，这个事要不要帽子无所谓，你本身不搞好，就没有帽子。第二稳定，而且是最操心的。第三是应付各种达标检查。最后才是自谋发展。”河南的一位镇长也明确提出了“权力日益集中于上层，工作却不断下放于基层”的问题……而除此之外，大家发现，小城镇培育发展过程中还存在着形象工程、政绩工程以及户籍制度改革等问题。
昔日座谈会上，书记镇长们提出的这些问题在近期出版的“城镇化与社会变革”系列丛书中被披露。
从过去到现在，再看未来，中国推进城镇化最大的难点在哪里？在这套丛书的主编、城市化问题专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，最大的难点在于制度障碍，只有通过改革，才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制，城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。
“镇改市”的浙江模式
从“镇”到“城”的概念转换中，当地的城市形态发生了何种变化？《小康》记者深入东阳市横店镇、义乌市佛堂镇、德清市新市镇、奉化市溪口镇、嘉兴市王江泾镇等多个小城市试点镇进行采访，冀望勾勒浙江各地由镇到城的变化轨迹。与此同时，探索当下城镇化过程中面临的难题与挑战。
小城市培育试点，浙江延续了之前“强镇扩权”的方向，并加大了力度，在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策，比如：
在地权方面，给予试点镇倾斜机制保障，县里支持试点镇用地，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到试点镇。有的甚至直接从所辖市的指标中下达。仅2012年27个县(市、区)实际给予试点镇建设用地指标14599亩，镇均540亩。
在财权方面，试点镇全面建立一级财政体制。有22个县(市、区)对试点镇实施了财政超收100%返还，土地出让金净收益、城镇建设配套费实现了100%返还，仅2012年就返给试点镇42.8亿元。而2012年10亿元省级专项扶持则撬动了279亿元的地方财政配套资金，拉动了1229亿元的全社会投入。
在事权方面，一方面提高领导职级高配增强统筹协调能力，27个试点镇的党委书记职级高配全部到位，其中17个高配为县(市、区)委常委；11个镇长实现了职级高配，2012年新增4个。另一方面下放行政审批、执法等多项权力，镇均拥有可直接行使的执法事项346项。
简政放权之后，浙江27个小城市试点镇展现出的活力令人吃惊。
浙江省发改委公布的数据显示，2012年试点城市保持了“镇均投资29.8%的增长、GDP13.7%的增速、财政12.6%的增收、城镇化2.9个百分点的提升、非农从业人员1.7个百分点的提高”的发展态势。
但与此同时，我们在采访中发现，浙江小城市培育目标中想要解决的土地稀缺的制约、人才的匮乏、城市文化塑造等仍是普遍存在的难题。浙江省决定把对小城市培育的时间延长三年，这对于各试点镇来说是一大利好消息。
但由此亦引发了对于城镇化的进一步思考，浙江区域与城市发展研究中心教授陈建军认为，发展什么样的小城市？孤立的、离散的、碎片化的小城市，还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市？是小城市发展能否成功的关键。他由此建议，不仅要重视一个个特定城市的建设，更要重视城市体系的建设。北京航空航天大学教授姚中秋则建议，应当把工业强镇设立县辖市作为行政区划改革的突破口。也即，把这些镇设立为建制市，赋予其以建制市的政策。在他看来，重构市制乃是本轮城镇化的关键。而市制重构的突破口，在设立“县辖市”。
浙江小城市发展的路径抉择
在每次改革和发展的大转折面前，浙江人总是能够依据自己的资源禀赋、路径依赖、发展逻辑，走出具有浙江特色的发展道路，当这些创新和浙江社会经济发展的良好表现联系在一起时，浙江的行为就会吸引全国的目光，但如果不是从更深和更广阔的背景下认识到浙江的特点及所面临的挑战，追随可能会变得盲目
文｜浙江大学区域与城市发展研究中心教授 陈建军
浙江的小城市建设，是和浙江的小城镇发展紧密相关的。浙江自然条件相对较好，人口密度也高，自古以来就是经济发达之地，由此导致浙江的小城镇的发达。有关数据显示，2010年，浙江共有334个镇进入了全国千强镇的行列，占三分之一强，全省人口超过5万、财政收入超过5亿的大镇共51个，这为浙江目前推进的小城市发展试点工作提供的坚实的物质基础。
小城市发展面临的挑战
浙江小城市发展的产业基础是农村工业化而来的中小企业集聚，小城市发展的财政基础是省管县的财政体制。
20世纪80年代以来农村工业化推动了浙江经济的高速增长，同时也使得一大批小城镇涌现出来了，农村工业化和小城镇，像一对孪生兄弟，支撑着浙江经济的半壁江山，并成为浙江经济最具活力的部分，适应这种状况，早在20世纪80年代，浙江就有了小城镇发展战略。著名的社会学家费孝通把当时的温州模式概括为“小城镇、大市场”，这在某种程度上也是浙江的经济社会发展的特征。但是很快，小城镇的发展遇到了瓶颈，上世纪90年代，人们这样形容着浙江的城市化：“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”。最典型的如杭州湾南岸连接杭州到宁波的省道，在很多地段几乎形同一条市内交通干道，车行几十公里，看不到农田的影子，只见公路两边都是前店后厂式的家庭作坊和带有浙江乡村特点的排屋。随着这些家庭作坊和小微企业的发展，环境问题的压力也越来越大。小城镇的发展模式走到了头。20世纪90年代以后，浙江省开始酝酿大城市发展战略，但是却没有太多的资源支撑这个战略，浙江的财政体制是省管县体制，即县级财政直接向省级财政负责，中心城市和县之间没有财政联系。在这一波大城市发展战略中，杭州市将周围的萧山市和余杭市并入了杭州市区的版图，这使得杭州市的GDP总量进入了长三角前三的位置，但是依旧没有触动省管县体制。萧山和余杭，虽说成为杭州的市区的一部分，但财政依旧是独立于杭州市本级之外。发展大城市需要的投入显然不可能依靠中心城市统一地区财政收入来支撑，好在浙江的快速的市场化进程提供了城市化的新动力，这就是推进房地产业的发展。在全国，浙江的房地产业启动得相对较早，早在第十个五年计划时期(2000-2005年)，杭州市就提出“游在杭州、住在杭州、学在杭州、创业在杭州”的城市发展战略，这个战略在实行过程中发挥了最大潜能的实际上是“住在杭州”。房地产业成为新世纪推动浙江城市化的主要动力，在房地产业的推动下，浙江的主要城市，如杭州、宁波、温州等地的房价迅速冲上了中国第一梯队，像杭州这样的城市，在全国房地产商眼里，俨然成为和上海、北京相提并论的“一线城市”。以上回顾可以使我们看到，浙江省迄今为止的两条城市化主线，一条是农村工业化带动的城镇化的道路，其结果是在形成一大批工业强镇的同时，也带来了难以承受的土地资源的非集约利用和环境破坏的沉重代价，以及大量的半乡半城形态的空间集聚体。另一条是房地产业推动的城市化道路，其在迅速改变省内各大城市面貌的同时也带来了房地产商的暴走和房地产价格的飙升，由此带来的社会矛盾和环境压力，同样也很快使得这样的城市化走到了头。浙江在2010年再次提出发展小城市战略，就是在这样的背景下提出来的。
就像工业化有其固有的逻辑一样。城市化也有其全世界共同的规律。这主要体现在城市化四个方面的特征的协调：人口的集聚、二三产业的集聚、基础设施的完备和城市文明的形成。分别表示人口的城市化、产业的城市化、空间的城市化和文化的城市化。以此来衡量浙江小城市发展，我们不难发现，其面临的挑战依旧严峻。特别是在如何实现产业升级、提供科教文卫产品，构建完备的基础设施建设和形成城市文明方面还有许多路要走。
更应关注小城市发展的群体效应
浙江目前正在进行的27个小城市建设试点，带有两个特点，体制创新和财政投入，前者是延续了浙江体制改革的传统做法，进一步下放权力，将过去县级或地级市才具有的行政审批权下放给列入小城市试点的中心镇，期望依托列入试点的中心镇较为强大的财力，加之以省财政适当补助的方法来改善原有小城镇建设的短腿，将原来半乡半城状态的“小城镇”建设成为基础设施配置和公共服务和大城市基本无差异，只是人口和空间规模较小的“小城市”。
但一个关键问题依旧没有解决，这就是稀缺资源利用的规模经济问题。当下要素资源的稀缺是城市发展的主要瓶颈，这不仅仅指资本要素，最关键的还是高端稀缺资源，譬如，科教文卫事业发展以及其他公共事业和产业转型所需要的高端人才、信息资源和文化资源，以及这些资源集聚后产生的城市创新功能，小城市能否实现这些资源的充分供给，如果不能，又如何保持小城市的发展魅力？
解决这个问题的关键在于不仅要关注单个小城市的发展，更要关注小城市发展的群体效应，关注小城市和其他城市间的联动，关注区域城市体系的建设和一体化程度。明确地说，发展什么样的小城市？孤立的、离散的、碎片化的小城市，还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市？这是小城市发展能否成功的关键。
有人以欧洲的例子来证明，以为发展小城市是一条可行的城市化道路，但仔细观察，不难发现，欧洲以及一些发达国家的小城市的成功，表面上看似乎是一系列特定的单个小城市的成功，但实际上这些小城市的成功发展，是建立在欧洲作为发达国家发达地区完备的社会基础设施，快捷的交通、通讯条件，同质化的社会经济和保障要素自由流动的体制机条件之上的。在那里，任何一个小城市，其背后支撑的都是一个由快捷的交通网络和一体化的体制机制构成的城市体系和城市集群。由此可见，构建适合小城市健康发展的城市联动发展体制和机制，构建由中心大城市带动的大中小城市协调发展的城市体系，以充分发挥小城市之长，弥补小城市之短，这可能是小城市发展能否获得成功的关键所在。
推动小城市发展，这本身没有错，特别是在浙江省，农村工业化带动的一大批半乡半城的小城镇，有必要通过加快小城市发展步伐改造成为真正的城市。小城市的魅力在于它的功能的特化，虽然小，但是有特点，就能保持城市竞争力的实现。小城市成功发展的另一个关键在于其居民又必须能像大城市居民一样获得全方位的城市功能的配套服务，而功能特化的小城市肯定会在某一功能上有所缺失。尺有所长，寸有所短，这就需要保证小城市能方便、快捷、低成本地从周边的其他城市，包括大城市、中等城市或其他小城市获取功能补充，建设小城市，就必须充分考虑这一城市间的功能互补的问题。
从以上分析来看，笔者认为，推进城市化，无论是发展中心城市、大城市还是发展小城市，甚至是小城镇，不仅要重视一个个特定城市的建设，更要重视城市体系的建设。在推进中心大城市建设的时候，要重视大城市对周边中小城市乃至全区域的带动和辐射功能，在发展小城市时，要关注小城市和全区域的城市体系的联动发展问题。
为了实现这个目标，我们不难发现，推进城市化，从某一特定区域来说，其核心的问题实际上是区域一体化的问题，这包括如何构建合理的有利于城市体系发育成长的有分有合的财政体制和财税制度，构建涵盖全区域公共服务和科教文卫等社会服务的一体化的体制和机制，推动地区间要素的合理自由流动，以及构建区域内外各城市间的无缝对接的快捷的大众交通体系和通讯体系等。
