瞭望新闻周刊2013年第22期封面报道

　　国务院“职能下放”强化落实

　　职能下放的同时要切实加强监督，避免“一放就乱、一乱就收”，防止改革遭遇阻力而走回头路

　　文/《瞭望》新闻周刊记者龙在宇

　　今年3月下旬以来，新一轮的国务院机构改革，进入了加速期。

　　3月28日，国务院发布《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，明确了国务院机构调整和职能转变各项任务的负责单位，细化了改革的时间表和路线图。

　　4月24日、5月6日、5月13日，国务院先后三次召开常务会议持续推进改革落实，分别决定取消和下放71项、62项、117项行政审批事项。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家认为，短短两个月时间内，国务院会议集中力量布置简政放权和职能下放事宜，其改革取向和力度已不言而喻。特别是，在机构调整的基础上，国务院相关“职能下放”已进入实操阶段，这将有利于加快推进政府职能转变，有利于调动中央和地方两个积极性，也有利于进一步激发市场和社会的活力。

　　职能下放“动真格”

　　今年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，转变国务院机构职能，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观管理事务，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　李克强总理在十二届全国人大一次会议举行的记者会上也谈到，现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1/3以上。在多位专家学者眼中，制定出切实举措并在职能下放方面动真格，是本轮大部门制改革最突出的亮点之一。

　　中国经济体制改革研究会会长宋晓梧对本刊记者表示，职能下放涉及各部门的利益，面临的阻力与难度自然不小。能在这么短的时间内取消和下放如此多的行政审批项目，体现了政府改革的决心。这对于提高政府管理科学化水平，构建高效的国务院机构职能体系，具有十分重要的作用。

　　中国社会科学院法学所研究员周汉华分析，第一批取消和下放的行政审批项目，大多集中在经济领域。可见，当前改革的目标是减少企业发展的束缚，激发民间的创造活力，让“市场之手”发挥更大作用，政府部门则要集中精力当好“裁判员”，尽量少当或不当“运动员”。

　　“这次取消和下放的行政审批项目，以投资、生产经营活动项目为重点，与社会的期待相符合。”北京大学法学院教授王锡锌认为，各界都已经看到，此轮改革中对于职能下放是动了真格了。政府展现的决心越大，外界的期待也就越高。“目前还仅是一个开始，未来要做的工作还有很多”。

　　职能下放，触及央地之间的权力调整。受访专家表示，目前我国的央地关系总体上适应经济社会发展要求，但在个别领域仍存在国务院部门管得过多过细，一定程度上妨碍了地方发挥主观能动性的问题。而另一方面，也有一些职能过于分散，导致各地自行其是。而推动职能下放，让地方受益的同时，中央部门可以从繁杂的微观事务中抽身，将更多的精力放在强化宏观管理上，为社会提供更多、更优质的公共服务。

　　在此之前，行政审批权下放已进行过成功实践。2012年12月，全国人大常委会作出决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批，暂时停止了20项行政审批的实施。当年底，广东省取消了约170项与企业生产经营活动直接相关的审批事项，有效减少行政管制，降低创业门槛，被认为“充分释放了各类市场主体的积极性和主动性”。

　　顺推审批制度改革

　　《国务院机构改革和职能转变方案》中，涉及“职能转变”的第一项改革要求便是“减少和下放投资审批事项”，由此可见审批制度改革在大部门制改革中的重要地位。

　　2001年9月，国务院成立了行政审批改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，改革工作全面启动。一年后的2002年10月，国务院一次性取消了789项行政审批项目。此后的十年间，审批制度改革持续推进。在本轮大部门制改革之前，2012年8月22日，国务院再次取消和调整了314项部门行政审批项目。十年来，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。

　　专家认为，近十年来的行政审批制度改革，有力促进了政府职能转变，进一步增强了市场配置资源的基础性作用；有力促进了依法行政，进一步规范了政府行为；有力促进了政府管理创新，提高了行政效能；有力促进了反腐倡廉建设，进一步完善了政府系统预防和治理腐败的体制机制。而与此同时，审批制度改革亦需根据现实情况的变化和需要，持续推进和完善。

　　在中国(海南)改革发展研究院院长迟福林看来，当前行政审批事项仍然较多，审批程序繁琐、效率低下，利用审批牟取私利的问题仍然比较突出。加大力度推进行政审批制度改革，已成为转变政府职能的迫切任务。

　　国家行政学院教授王满传认为，一些投资项目将取消审批，一些审批事项下放地方，而那些仍由国务院相关部门审批的项目，也有望简化程序、限时办结。国务院部门将从过去的全能管理型转变为服务型，政府将尽量减少对于微观事务的管理，而把工作重心放到加强宏观管理方面。另一方面，通过改革，多年来为人们诟病的“跑部钱进”现象也有望收敛，隐藏在行政审批链条中的腐败现象获得了被根除的外部条件。

　　王满传告诉记者，目前部分企业在日常经营活动中碰到的审批麻烦依旧较多。这次取消和下放一批行政审批权正是对企业现实呼声的有效回应，也是更加尊重市场规律、处理好政府与市场关系的有效举措。其实追根溯源，许多的行政审批项目本身就带有计划经济色彩，加快改革是适应时代发展的必然要求。经济发展的主体力量在市场，把政府职能转到为市场主体服务上来，将激发起社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在活力。

　　中国行政管理学会执行副会长高小平说，长期以来，行政审批制度改革都是政府职能转变的突破口。本轮改革又呈现出新的特点，即更加强调制度的综合改革，把审批制度提升到总体制度改革的高度。

　　专家表示，当前应对改革的难度有充分的预估。对政府来说，审批是一种既有权力，甚至还是一项极具含金量的权力，各部门能否具备这样的认识与魄力，真正从自己身上割肉？此外，传统的管理方式上也存在阻力，事先审批往往容易体现效果，如果采取事中、事后评估，则会增加工作难度，也难以预判实际效果。

　　对此，高小平建议，行政审批制度改革可以考虑分类推进，并制定出深化改革的规范性文件。

　　“无监督还不如不放权”

　　《国务院机构改革和职能转变方案》的任务分工，为本轮大部门制改革划定了3～5年的各项任务，需要统一部署、突出重点、分批实施、逐步推进。取消和下放行政审批项目，只是一个开端。未来，要把“简政放权”的精髓落实于各地方，让企业和老百姓真正感受到改革带来的变化，还任重道远。

　　王满传表示，改革大方向确定后，与之相关的工作力度还应该加强，可以考虑适时再推出一批“单子”。按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督方式能够解决则不设立审批等原则，提出取消和下放的处理意见。

　　高小平认为，在改革过程中尤其要注意处理好职能下放与职能加强的关系。职能下放与职能加强并不矛盾，而是辩证统一的。一些具有区域性的问题，更适合各地发挥主观能动性，去因地制宜解决，就要通过职能下放让地方有更大施展空间。而一些关乎全局的问题，则要通过职能加强形成合力，切实维护中央政令畅通。

　　周汉华认为，职能下放的同时必须强化监督，切实避免“一放就乱、一乱就收”，防止改革遭遇阻力而走回头路。对已取消的项目，应当清理所涉及的部门规章、部门文件等，研究制定具体措施和办法，强化动态管理，防止监管“缺位”。对那些已下放的项目，要防止出现管理脱节的现象。这就要求各部门在改革过程中，做好系统内的前后衔接，保证平稳过渡。

　　“加强监督与向下放权是一一对应的关系。职能下放到地方后，如果央地各级的监督机制跟不上，将会造成某些领域的权力失控和权力真空。”一位受访专家直言不讳地表示，“如果那样，还不如不放权。”

　　高小平表示，职能下放之后，对于各级政府管理水平的要求不是降低，而是提高了。政府必须用好手中有限的权力，为社会提供优良的服务。尤其在宏观经济管理方面，政府必须适应新的环境，制定相应的方针、目标、政策和制度。

　　受访专家还建议，未来应把工作重心转到加快推进行政审批制度规范化建设上来。有关部门对于非行政许可审批项目设定和管理、行政审批权力运行和监督、新设行政审批项目审核和论证等问题要进行细致研究，不断加强制度建设，建立健全工作机制。对国务院各部门现有的行政审批项目，可以在核实清楚的基础上，择机向社会公布，公开征求意见，主动接受监督。