中央巡视组全解析

　　“在巡视省市停留2~3个月”的持久态势，“省部级干部到下岗职工，一个都不能少”的海谈策略，“从群众口碑中了解情况”的暗访，“举报人可以不实名”的保密举措以及对领导干部报告个人事项进行抽查的新手段等，使得外界对巡视的成效抱以深深期许

　　《瞭望东方周刊》记者张海林丨北京报道

　　中央巡视组又来了。

　　巡视组出巡，一举一动都备受各界关注。本次对外公布座机号、手机号和邮政信箱等联络信息，“在江西住260元标间”等细节披露，均引发热议。

　　巡视体系是中国共产党为了落实上下级监督实行的内部监督模式，也被社会上的一些人理解为代为发现“问题官员”、搜集“问题官员”涉及事实的特殊管道。2013年5月17日，中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山在出席中央巡视工作动员暨培训会议上要求，中央巡视组要当好党中央的“千里眼”，对违纪违法问题早发现、早报告。

　　1996年启动、2003年开始运作，至2013年，已正式运行10年的中共党内巡视制度，因为中央巡视组近期的“密集出动”再度成为舆论焦点。如今，已派往各地的巡视组能否真正成为中央的“千里眼”、发现潜藏的“苍蝇”、“老虎”，备受各界期待。

　　此外，启动至今，17年过去，巡视制度在工作内容的调整、制度化改进、组织规模、巡视对象的层级等方面均发生很大变化。如，作为本届中央的首次中央巡视工作，本轮巡视规模与往年相仿，但正式启动前，运行10年的中央巡视制度迎来变革，包括巡视组组长一次一授权；巡视关口前移，“下沉一级”了解领导干部廉洁自律等情况。

　　“巡视领导体制、工作机制和制度不断健全，巡视监督网络初步形成，监督效能有新的提高。”2012年11月14日中国共产党第十八次全国代表大会通过的中纪委《工作报告》中提及，此外对于下一步的工作，《报告》提到应“进一步发挥巡视制度的监督作用，增强发现问题的能力，提高巡视工作质量，注重巡视成果运用”。

　　“今年是贯彻落实党的十八大精神开局之年，巡视工作只能加强、不能削弱。”王岐山在动员会上表示。

　　巡揪贪官

　　能否发现蛛丝马迹，揪出贪官，一定程度上被外界作为衡量中央巡视组工作成效一个主要的指标。而这个“只带着耳朵和眼睛监督”的组织，十年屡建功勋，佐证了其揪寻“老虎”的实力。

　　2007年8月2日，国务院新闻办公室就中国共产党巡视工作的有关情况举行新闻发布会，时任中央纪委副书记、秘书长干以胜在会上说，巡视制度促进了党风廉政建设和反腐败工作的深入开展，比如，近年来查处的陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索，就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。

　　侯伍杰、徐国健折戟于2004年。2004年2月11日至6月8日，巡视组对山西省进行了近4个月的巡视，将山西省委原副书记侯伍杰的腐败线索向中央汇报，当年12月9日，因涉嫌受贿，侯伍杰被停职并立案查处；江苏省委原常委、原组织部部长徐国健落网的前4个月，即2004年2月3日，江苏京沪高速公路有限公司原党组书记、董事长兼总经理王文锦与江苏省原交通厅厅长、江苏交通产业集团原董事长、党委书记章俊元先后被“双规”，此时，巡视组正在江苏进行第一轮巡视，将群众反映的一些情况及时向中央作出汇报。2004年6月5日，江苏省委向全省各市发布了徐国健被中纪委“双规”的内部通知。6月30日，《新华日报》刊登徐国健被免去江苏省委常委、委员职务的消息。

　　2006年9月18日，侯伍杰受贿案一审宣判，北京市第二中级法院判处侯伍杰有期徒刑11年；徐国健受贿641万元买官卖官案于2006年1月24日在福建省厦门市中级人民法院开庭审理，一审判处徐国健死刑，缓期两年执行。

　　约谈中牵出线索

　　陈良宇、李宝金、杜世成、何闽旭等4人均在2006年落马，其中李宝金、何闽旭被判死缓，杜世成被判无期，陈良宇被判18年刑期。4人罪名中均有受贿罪，其中李宝金还犯有挪用公款罪，陈良宇犯有滥用职权罪、玩忽职守罪等。

　　2006年6月12日，天津市人民检察院原检察长李宝金被“双规”。他是在与巡视组谈话时暴露的，“来天津你们想办什么事儿就找我，市长办不了的事儿我都可以办”这句话，引起了巡视组的怀疑。这一内情是2008年1月时任中纪委、中组部第二巡视组组长祁培文在接受央视采访时对外透露的。

　　原安徽省副省长何闽旭于2006年6月23日被中纪委“双规”，在此之前，中纪委等有关部门已调查证实何闽旭利用职务便利收受王某60万元人民币的问题。

　　陈良宇于2006年9月24日被指与上海社保基金挪用案有所牵连，被中央免去上海市委书记、常委、委员职务，停止其担任的中央政治局委员、中央委员职务，并立案检查。其落马线索在一年后被公开透露。

　　“陈良宇问题的线索是通过巡视工作发现的。”2007年8月2日时任中央纪委副书记、秘书长干以胜在国务院新闻办公室新闻发布会上透露，陈良宇案是在2006年7月份调查上海社保资金案之后，根据巡视组提供的线索和进一步的调查向中央报告以后，由中央决定对他立案检查。

　　上海社保案亦是中央巡视组挖出来的大案。2005年6月第五巡视组结束巡视，不到一年时间社保案案发。巡视组就是在与上海中层官员的约谈中获得的线索，陈良宇案也由此牵出。

　　两则新闻见端倪

　　对于原青岛市“一把手”杜世成落马一事，巡视工作制度在期间所起到的作用，则可以从两则新闻中窥伺一二。

　　2006年12月25日新华网报道：“近日，中纪委根据举报和巡视工作中发现的线索，对山东省委副书记、青岛市委书记杜世成违犯党纪问题进行了核查。并报中共中央批准决定对杜世成的问题立案检查，同时免去其所担任的党内职务。”而在一年多前，2005年6月5日《青岛日报》报道：“昨晚，省委副书记、市委书记杜世成在八大关宾馆会见了由全国政协常委刘仲藜率领的中央金融巡视组一行。”

　　2010年3月30日中国政府网发布的《牢牢把握党内监督主题推进巡视工作深入发展---2009年全国巡视工作综述》一文中披露：“通过巡视，发现了少数领导干部滥用职权、贪污贿赂、失职渎职等涉嫌违纪违法问题线索，已移交有关部门处理。如中央巡视组发现的贵州省政协原主席黄瑶、辽宁省人大常委会原副主任宋勇涉嫌严重违纪违法问题，经中央批准，中央纪委均已立案检查，并在开除党籍和公职后移交司法机关处理。”

　　2009年3月31日上午，第三地方巡视组在贵州省开展新一轮巡视工作。巡视期间，知情人士通过个别谈话、写信举报等多种方式向巡视组反映了黄瑶在任州委书记、省委副书记及省政协主席期间涉嫌严重违纪、收受下属官员财物及生活腐化、包养情妇等问题。

　　2009年10月24日新华网报道：“据中央纪委有关负责人证实，贵州省政协主席黄瑶涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。”2010年12月9日，四川省成都市中级人民法院对黄瑶作出一审判决，认定黄瑶犯受贿罪，判处死刑，缓期二年执行。

　　2009年10月12日，宋勇在辽宁省人大常委会副主任的职位上，被中纪委“双规”，同月被免职。2011年1月30日，宋勇领到了死缓判决。

　　正副组长人员配置

　　按照2013年中央巡视工作动员暨培训会议的要求，截至6月4日，中央10个巡视组全部进驻被巡视单位和地方。10个巡视组均公布了通讯地址、值班电话以及组长、副组长等人员信息。10个中央巡视组共有组长10名、副组长11名。除中央第三巡视组设两名副组长外，其他各组均为一名副组长。

　　10位获得授权的中央巡视组组长均为正部级干部，其中4人为现任省级人大或政协一把手，包括第一巡视组组长刘伟是山东省政协主席，第二巡视组组长杜德印是北京市人大常委会主任，第四巡视组组长薛延忠是山西省政协主席，第十巡视组组长陈际瓦是广西壮族自治区政协主席；其他6人中第三巡视组组长孙晓群是中直机关工委原常务副书记，第五巡视组组长徐光春是原河南省委书记，第六巡视组组长张文岳是原辽宁省委书记，第七巡视组组长马铁山是原广西壮族自治区政协主席，第八巡视组组长王鸿举是原重庆市市长，第九巡视组组长陈光林是原内蒙古自治区政协主席。

　　副组长全部为副部级干部，他们大多来自中纪委、中组部，在纪检、干部组织系统工作多年。从副组长履历看，多数曾参与上一轮巡视，如第三巡视组副组长郭林、第四巡视组副组长马瑞民、第八巡视组副组长宁延令、第九巡视组副组长佟延成、第十巡视组副组长张化为等。

　　中央巡视组成员一般从刚离开工作岗位，尚未办理退休手续的干部中选任。

　　上述特点，自2003年5月巡视组组建之初即已体现。第一批巡视组共有5组45名人员，5位组长分别是：曹克明，原江苏省委副书记、纪委书记，省政协主席，第一巡视组组长；祁培文，原中央纪委常委，第二巡视组组长；任克礼，原河南省人大常委会主任，第三巡视组组长；贾军，原中央国家机关工委常务副书记，第四巡视组组长；左连璧，原监察部副部长，第五巡视组组长。

　　曹克明曾主持查处无锡新兴公司非法集资案，名动全国，被誉为“纪委系统的一面旗帜”；祁培文同样是纪委系统办案专家，南方数省多起轰动全国的高官腐败案，多由他直接负责查处。

　　每轮巡视的人员调整

　　2005年上半年，中央纪委、中央组织部对巡视组部分干部进行调整。据《南方周末》报道，至2006年6月，共有6个组，其中第一到第五组分省进行巡视，第六组为金融组，该组又分为两个小组。第一巡视组组长曹克明、第三巡视组组长任克礼已不再担任巡视组长职务，其职务分别由原中央国家机关工委常务副书记张德邻，时任全国政协常委、经济委员会副主任，原中国银行业监督管理委员会副主席阎海旺担任。

　　类似的调整几乎在每一轮巡视前后都会发生。

　　以2009年中央巡视组的调整为例，一是巡视组组长出现变动，副组长不变，如第一地方巡视组组长由原全国供销合作总社理事会副主任、党委书记周声涛接任，副组长仍为张秀明；第五地方巡视组组长由十一届全国人大环境与资源保护委员会副主任委员李传卿接任，管雷仍为副组长。第二种情况是组长无变化，而副组长有变动，如第二巡视组原副组长李德亮卸职，由原中组部干部局四局局长郭林担任；第六地方巡视组副组长由原第三巡视组副组长尹业金改任，第三巡视组副组长则由前国资委副主任吴晓华和中纪委第三纪检监察室主任宁延令担任；第四巡视组副组长除王炜外，增加曾任中组部党建读物出版社社长的马瑞民。

　　2013年巡视中，引人关注的一项调整是，巡视组组长改为“一次一授权”。“一次一授权”意味着巡视组组长不再是职务，而成为一项任务。对此，中央党校政法教研部教授林认为，任务型的委派把职务变成了临时性的，巡视组的独立性得到了加强。

　　制度溯源

　　巡视制度初露端倪是在1996年1月。十四届中纪委六次全会作出中纪委“根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。当年4月至1998年8月，中央纪委先后派出7批巡视组进行试点，赴18个省(区)和部委开展巡视工作。

　　中央巡视组原副组长吴振钧在其回顾文章中以“收效很大”评价此次试点，并提及此后的两次巡视：1999年，中央组织了“三讲”教育专项巡视组到各地区部门进行巡视，取得明显效果；2001年，中央纪委、中组部联合派出了三批巡视组，对8个省、区进行了巡视，掌握了大量真实情况，积累了一些宝贵经验。

　　最后一次试点巡视持续至2003年3月。在这期间，2002年11月“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策写入了十六大报告，此后，巡视制度步入正式建立与规范阶段。

　　2003年8月，“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立，当时巡视组的数量为5个，标志着巡视工作由“孕育”进入“运转”阶段。到2013年的十年间，一系列党内法规也从制度层面明确了巡视工作的地位，尤其是两个重要法规的颁布使得巡视制度最终确立。

　　2003年12月中共中央颁发的《中国共产党党内监督条例(试行)》将巡视作为党内监督的十项制度之一，以党内法规的形式确定下来，并对巡视工作的主要任务和巡视方式作出规定；2009年7月《中国共产党巡视工作条例(试行)》印发，从机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等4个关键坐标着手，精确勾勒巡视工作的“边界”及“内核”，标志着巡视制度成为正式制度。

　　正式更名

　　两个法规颁布间隙，中央巡视工作的组织和人员体系逐步搭建。按照十六大报告与党内监督条例的要求，中纪委和中组部陆续组建巡视组，成立中央巡视办，进入常设办公机构序列。2005年8月，中央批准单独设立中央纪委、中央组织部巡视工作办公室，主要为巡视工作提供相关的行政服务。

　　巡视制度的地位一直呈上升之态。2007年10月，党的十七大通过的《中国共产党章程(修正案)》中提到“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，首次把巡视工作作为一项重要制度以党内条文的形式确定下来；2010年1月7日中央纪委监察部新闻通气会公布，“中央纪委、中央组织部巡视组”正式更名“中央巡视组”，此举进一步增加了巡视组的权威性。

　　巡视法规制度体系亦趋向完备。2009年12月18日，中央巡视工作领导小组第一次会议通过《中央巡视工作领导小组工作规则》和《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》；2010年4月1日陆续发布《中央巡视组工作规则(试行)》和《关于被巡视地区、单位配合中央巡视组开展巡视工作的暂行规定》等文件。

　　2012年7月，中央巡视工作领导小组办公室有关负责人公开表示，已经建立起与国务院国资委、国土资源部等部门的协调协作机制，初步形成以党章有关规定为核心、以巡视工作条例以及中央巡视工作领导小组工作规则等4个法规文件为主干、以有关文件为配套的巡视法规制度体系。

　　巡视对象增扩

　　2013年，已到位的10个中央巡视组中，第二、四、五、六、八等五组前往地方五省(湖北、内蒙古、重庆、贵州、江西)巡视，第十组进驻高校(中国人民大学)，第一、七组进驻国企(中储粮、中国出版集团)，第三组进驻国家部委(水利部)，第九组进驻金融机构(中国进出口银行)。

　　关于中央巡视组的巡视对象，可援引《中国共产党巡视工作条例(试行)》第十条，其中第三款包括“中央要求巡视的其他单位的党组织领导班子及其成员”。所列的“其他单位”，在实际巡视过程中不断在扩充。巡视制度监察的重点从最初的各省市领导班子，到2007年的金融企业，2008年扩展到央企。

　　据2008年3月13日“两高”报告统计显示，2006年全国银行业共发生商业贿赂案件113起，涉及金额2608万元，涉及人员164人。坊间推测，或许正是这组在2007年尚未公开披露的数据使得中央巡视组在2007年将巡视重点扩展到了金融企业。

　　2007年中央巡视组完成了对9家中央管理的银行、4家国有资产管理公司、4家国有保险公司、2家国有证券公司以及5家国有重要骨干企业的巡视。“如果银行、保险公司、证券公司等金融市场里的重要企业有风险，那影响将是几何级的。”某央企办公厅人士2008年接受《21世纪经济报道》采访时说。

　　2007年8月2日，干以胜在国务院新闻办公室新闻发布会上说，对9家中央一级商业银行和政策性银行的金融机构进行巡视，“主要是考虑金融是国民经济的核心，它在国家经济生活中具有非常重要的地位。金融工作能不能搞好，对于经济社会的发展至关重要。”

　　国资委下辖的央企首次接受中央巡视组的巡视是在2008年4月，中纪委和中组部组建3个巡视组，首批进行巡视的是中移动、中铝和大唐等3家央企。这意味着中央巡视组的巡视对象开始扩展到中央企业，这是第一次真正意义上抽查国资委领导下的企业。巡视名单由中组部、中纪委先提出，报中共中央巡视办(简称)，再由巡视办决定巡视哪些企业。

　　对此，干以胜在2007年8月2日的国务院新闻办公室新闻发布会上早有透露：“作为中央一级的巡视组，下一步要对中央国家机关开展巡视，并在现有的基础上进一步扩大范围，条件成熟的时候将对所有的中央国家机关开展巡视，现在正在搞试点工作。”

　　巡视制度扩大至军队是在2010年6月，标志是全军巡视试点工作部署暨巡视干部培训会议的召开。

　　组数增减变迁

　　根据巡视领域的不同，巡视组的数目十年内有一定的增减变动。

　　目前，中央巡视组共设12个巡视组，其中6个地方组，4个企业金融组，2个中央国家机关巡视组。按照惯例，6个地方巡视组中，每组负责相对固定的省(市、区)，以保持持续关注、深入了解。

　　2007年，巡视组数量是11个。2007年8月2日，中央纪委、中央组织部巡视工作办公室在《关于开展巡视工作的简要情况》中提及：目前，中央纪委、中央组织部共设立了11个巡视组，包括5个地方巡视组、1个金融巡视组、3个企业巡视组和2个国家机关巡视组。

　　上述5个地方巡视组是自2003年6月由中纪委、中组部最早联合组建的，针对金融机构、国有企业和中央国家机关的巡视组则在此后几年里陆续设立。2004年3月，金融巡视组组建，下设两个小组，主要负责对中央管理的银行和其他金融机构进行巡视；2006年3月和2007年7月，先后组建3个企业巡视组，主要负责对国有重要骨干企业进行巡视；2007 年7月，组建2个中央国家机关巡视组，对部分中央国家机关开展巡视试点。

　　2008年此布局有所调整。地方巡视组扩编到6个，且对各组组长在年龄结构等方面进行了优化。原海南省委副书记蔡长松出任新设立的第六巡视组组长，原国家质检总局党组书记李传卿出任第五巡视组组长，接替年龄近70岁的张德邻，蔡长松、李传卿二人此前曾负责对国企、国家机关的巡视工作。

　　中央巡视组原副组长吴振钧2011年8月在中国纪检监察报上发表《中国共产党巡视工作发展的回顾与思考》文章中提及：“2008年，中央又批复同意增设5个巡视组，加上原来已经批准的5个巡视组，中央共有10个组，其中6个组负责地方巡视，4个组负责企业金融巡视。”

　　巡视重心有侧重有聚焦

　　2013年5月17日，中央巡视工作动员暨培训会议上部署，2013年巡视工作的重心，是紧紧围绕党风廉政建设和反腐败斗争，着力发现问题，形成震慑。外界将此解读为巡视重心由“相对全面”巡视开始回归到针对性重点巡视的信号。

　　早在1996年至2003年巡视制度摸索运行的阶段，其主要职能便是发现和反映腐败线索，为办案提供服务；2003年巡视制度正式运行后，中央根据现实情况对巡视范围进行了扩充，加入了检查各地贯彻中央路线、方针、政策和决议执行情况的内容，以保证中央政令畅通。

　　《中国共产党巡视工作条例(试行)》第十二条规定的包括有关党组织领导班子执行民主集中制的情况、执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政的情况、选拔任用干部的情况等六种情况。

　　以上六项情况，2012年7月，中央巡视工作领导小组办公室有关负责人表示：“在实际工作中，各级中共党委巡视工作领导小组针对中央和省(区、市)党委的重大决策部署，紧密结合被巡视地区、单位的实际情况，及时调整巡视监督的重点内容。”

　　十七大以来，中央巡视组曾对贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变、实施“十二五”规划情况进行巡视监督。此外，对中央关于应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展以及转变发展方式、调整经济结构、保护生态环境等政策措施落实情况，对贯彻落实中央西藏工作会议和新疆工作会议精神、维护民族团结和社会稳定以及汶川特大地震灾后重建各项决策部署情况，也是巡视的内容。

　　巡视重点有侧重、有聚焦之外，在今年5月17日的讲话中，王岐山强调，中央巡视工作要关口前移，“下沉一级”了解干部情况。其实过去中央巡视组即经常下沉到地级市了解省级领导干部的个人情况，但以往未将此作为硬性的工作要求，目前的新部署，意味着将之作为一个硬性规定去执行。

　　“下沉一级，等于扩大了巡视工作的信息扇面。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，信息渠道的扩大将为巡视组装上更为聪敏的“耳”和“目”。这次巡视地区和单位的选择是有针对性的，原来巡视组通常到省一级，现在可能会下到地市一级，向基层延伸。

　　此外，“在巡视省市停留2~3个月”的持久态势，“省部级干部到下岗职工，一个都不能少”的海谈策略，“从群众口碑中了解情况”的暗访，“举报人可以不实名”的保密举措以及对领导干部报告个人事项进行抽查的新手段等，使得外界对此次巡视的成效抱以深深期许。