——专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军

　　目前很多地方政府的支出压力不断加大，但政府收入却在减少，表现在工商业税收因中小企业不景气在减少，土地财政因房价下跌在减少。“中速增长阶段”的到来，将地方政府从巨大的GDP增长竞赛压力中部分解脱出来，使之更多地从事社会管理，这也将为转变经济发展方式创造良好的环境。

　　主笔 吴琪

　　经济增速正在下台阶

　　三联生活周刊：你提到从中国经济的短期走势来看，2013年将呈现“前高后低”的趋势，你判断的依据是什么？

　　李佐军：我认为2013年的经济走势会出现前高后低、震荡前行的趋势。这里边既有市场自身周期的调整，也有政府的主动调整。只有经济发展降速才能真正推进经济发展方式的转变。

　　“前高”的原因有这么几个：第一，2012年底的经济反弹余威还在，“路径依赖”使这种增长持续一段时间。第二，新领导班子上台，给投资者和消费者带来了新的信心。第三，中央提出要推动新型城镇化。在强调推进新型城镇化之后，地方政府、资本市场、房地产企业都受到鼓励，从而带动经济增长。第四，国际经济形势好转，特别是美国经济继续复苏，欧盟经济企稳，日本经济短期好转等，拉动中国出口，促进经济增长。

　　三联生活周刊：为何会呈现“后低”？

　　李佐军：关于经济呈现“后低”的原因，我认为：一方面，去年5月份我国采取了稳增长措施，这是一定程度的刺激政策，这种刺激政策带来的效果一般持续时间只有一年左右。例如，2009年初的4万亿投资，带来了经济的快速反弹，持续时间也就是一年左右。实际上从2010年的第二季度开始，中国经济就已经出现下行趋势，GDP增长从2010年一季度的12.1%一直跌到2012年三季度的7.4%。可见刺激政策只是治标不治本的短期措施，一旦刺激政策停止后，经济就可能进入下行通道。这次稳增长措施带来了2012年四季度的明显反弹，但实际上2013年一季度就没有延续反弹态势，没有达到上次持续的时间。

　　另一方面，从目前中央的表态也可以看出，政府容忍GDP增速下行的勇气在增强，进一步推动改革的决心很大。最近中央政府在给金融体系挤泡沫，这些都会牺牲眼前的经济增长速度，这对推动经济长期健康发展是很必要的。

　　三联生活周刊：你提到中国经济的增速会发生这样的变化：2015～2020年增速是6%～8%；2020～2030年是4%～6%；2030年之后是2%～4%。也就是说，眼下是中国经济由高速增长进入中低速增长的一个转型期。你认为中国经济进入新阶段的标志是什么？

　　李佐军：一是中国经济正由“高速增长阶段”转入“中速增长阶段”。这两年正在下台阶，过去30多年10%以上的高速增长时代已经一去不复返了。

　　二是我国开始进入经济调整时期。要进行持续若干年的经济结构战略性调整，消化经济中存在的泡沫和矛盾。这种调整要在比较合理的增长速度下进行。

　　三是我国进入到“中等收入陷阱”敏感期。根据国际经验，当人均收入超过4000美元后即进入这一时期，我国目前正好迈入此敏感时段。事实上，我国已出现了一些陷入“中等收入陷阱”国家曾出现过的问题，比如收入差距增大、社会矛盾激化、产业转型升级困难等。

　　四是我国正进入“高成本时代”。土地成本、原材料成本、能源成本、劳动力成本、资金成本、知识产权成本等都越来越高，使得我国原有低成本竞争优势不再明显。

　　五是我国工业化开始进入到工业化中后期阶段和“重化工业阶段下半场”。这一阶段最重要的特征是重化工业与生产性服务业相交融发展。重化工业阶段上半场是重化工业量的扩张阶段，下半场是质的提高阶段，经济增速相应下降。重化工业阶段结束后，就进入到“后工业化社会”，因此我国2020年后经济增速将进一步下滑。

　　六是我国城市化开始进入到加速阶段的下半场。根据国际经验，城市化率30%～70%时是城市化的加速阶段，2012年我国城镇化率是52.6%，正处于加速阶段上半场向下半场的过渡阶段。与工业化一样，城镇化加速阶段上半场也是城镇化量的扩张阶段，到了下半场，尽管速度还是比较快，但已过渡到质的提升阶段。进入到这一阶段后，基础设施建设和房地产开发规模就会相对减少，导致经济增速下降。

　　三联生活周刊：除了我们自身发展阶段的原因，是不是也有外部因素的影响？

　　李佐军：外部因素确实起了作用，比如我国外需下降了。国际经济危机过去后，我国的部分外需会有所回升，但也有部分外需永久地消失了。因为美国等国家也在反思国际金融危机，反思其过去的以“高消费、超前消费、负债消费”为特征的经济发展模式。反思的结果是他们今后不再搞这么多的高消费、超前消费和负债消费了。这意味着即便是国际经济危机结束，有一部分中国的出口需求永久地消失了。

　　这些都意味着我国的潜在经济增长率下降了。这是各种资源环境和生产要素能够支持的最优增长率。过去由于资源环境约束不是太大，加上制度变革释放的生产率较多，所以可以保持那么长时间的高速增长。但现在资源环境约束不断加大，制度变革释放生产率的空间也相对缩小了，因此潜在经济增长率也下降了。

　　“挤泡沫”与“软着陆”

　　三联生活周刊：前几年当学者开始呼吁中国在全球的竞争优势会大幅下降时，提到的是“人口红利”的减少。“人口红利”的变化，是导致中国经济增速下行的重要因素吗？

　　李佐军：人口红利只是影响我国经济增长的一个因素，关于我国客观存在的经济增长动力，涉及的面比较广。包括需求动力，即大家常说的“三驾马车”；二是结构优化动力，工业化、城镇化、区域经济一体化、产业升级等；三是要素投入的增加；四是要素升级，即技术进步、人力资本增加、信息化等；五是制度变革，通过制度变革可以调动每个人的积极性和创造性，促进经济增长；六是扭曲尤其是压低生产要素价格；七是压低福利保障支出、增加经济建设支出；八是采取经济刺激政策；九是通过政府的企业化，追求过高的经济增长。

　　现在来看，其中六个都出现了不同程度的问题，只剩下制度变革、结构优化、要素升级这三个动力是我国今后的主要动力，其中最重要的是制度变革，因为结构优化和要素升级都依赖于制度变革。

　　三联生活周刊：也就是说，我们过去用的刺激经济发展的手段、保持自己低价竞争的优势都在消失，压缩掉的福利支出以后也要弥补。剩下的只有在制度变革、结构优化、要素升级这三个方面做文章，才能推动经济持续发展。那以后我们做宏观经济分析，是不是应该更注重这三个因素的变化？

　　李佐军：我认为我们分析宏观经济的视角应更多元一些，过去我们太依赖凯恩斯宏观经济分析架构，实际上存在很大的缺陷。

　　凯恩斯宏观经济分析架构过分强调出口、投资、消费这三大需求的作用，相对忽视供给的作用，而实际上经济发展是供给与需求共同作用的结果，供给因素包括技术进步、人力资本增加、结构升级甚至制度创新等。

　　我们过去过分强调短期的分析，相对忽视中长期的分析。我们还过分强调经济因素的分析，相对忽视非经济因素的分析；过分强调政府的作用，相对忽视市场的作用。在过去几年反危机过程中，政府明显运用了凯恩斯理论：危机来了，经济增长下滑了，失业率增加了，就开始强调政府的作用，通过政府进行大规模投资，大规模建设，大规模印钞票。这就带来了两个结果：一方面，经济快速复苏和反弹，立竿见影；另一方面，经济已经开始出现或即将出现大规模资产价格泡沫、大规模通货膨胀、大规模银行坏账、大规模债务负担、大规模产能过剩和大规模市场化倒退。

　　另外，我们过分强调宏观总量的分析，相对忽视微观个体行为的分析，而实际上经济发展往往是宏微观相融合的，宏观总量是建立在微观行为基础之上的。

　　三联生活周刊：在经济高速发展时期，我们很怕提经济下行的说法，经济下行实际上会给我们带来怎样的挑战？它是我们能够从容应对的吗？

　　李佐军：经济下行面临的挑战是全方位的，它包括：通胀长期化、经济泡沫累积、资源环境约束加大、经济发展的社会成本增加、经济发展的国际环境恶化带来挑战等等。问题与挑战并不可怕，可怕的是我们不知道它在哪里。认清了问题和挑战之后，我们完全可能应对好挑战。

　　三联生活周刊：现在很多人关心，我们经济中积累的泡沫会不会突然破掉？

　　李佐军：如果政府运用高超的宏观调控技术，将泡沫一点点地挤掉，又不至于引起经济危机和社会动荡，同时又适时地培育起新的经济增长点和新的竞争优势，推进产业结构转型升级，这就算是“软着陆”了，泡沫就不会破。2013年6月底发生的所谓“钱荒”，中央政府在处理过程中就表现出了挤泡沫的决心。中央政府希望通过改革使得房地产成为一般性行业，并给其他实体经济更多公平竞争的环境，这其中涉及垄断特权改革等一整套体制改革问题。

　　至于怎么会发生“钱荒”，钱去哪里了？除了表面因素外，说到底是钱被房地产和地方政府的投融资平台吸走了。如果政府以GDP为导向的考核制度不改变，很多经济问题就难以解决。

　　三联生活周刊：有些人看到经济增速和通胀下降，认为是“软着陆”的必然表现。

　　李佐军：问题可能没有这么简单，经济增速和通胀下降并不意味着完整的“软着陆”。“软着陆”必须是安全着陆，安全着陆就是随着经济增速下滑，经济结构得到了顺利调整，新的增长点逐步形成。如果不是这样，就会造成企业亏损破产增加、债务负担加重、金融风险增加，这就是“硬着陆”。而新增长点的形成，要靠制度变革、要素升级和结构优化这“三大发动机”(而不是短期的出口、投资、消费这“三驾马车”)，这需要一个过程。

　　三联生活周刊：过去政府提到保持经济增速，很重要的一个指标就是只有GDP增速在8%以上，才能解决好就业问题。现在经济增长速度下滑了，就业的挑战是不是加大了？

　　李佐军：经济增长速度下滑，意味着需求要减少，订单要减少，市场要萎缩；很多企业可能要亏损，要破产；就业岗位要减少，工作更难找。现在我们的经济再追求高速增长难了，今后的就业难度将进一步加大。西方国家那么发达，也很难解决就业问题，失业率还很高，所以今后随着我国经济增长速度下滑，就业压力确实会加大。

　　三联生活周刊：但这种压力以后主要靠市场来调节了，而不是靠政府简单的调控就能够解决。

　　李佐军：转变发展方式之后，由原来主要靠政府投资来拉动经济增长，到今后更多地靠社会投资来拉动经济增长。但社会投资是用自己的钱投资，投资者会很谨慎，要判断投资的收益大不大、风险高不高。如果投资者感觉到风险较高、回报不够多，就不愿意投，宁愿选择观望和投机。

　　原来我们主要依靠一般要素(如资源、劳动力等)，今后要主要依靠高级要素(如技术、人力资本等)来拉动经济增长。一般要素我国具有一些优势，但高级要素则相对稀缺。要转到依靠高级要素来拉动经济增长，首先遇到的问题是与发达国家形成了正面的竞争。要利用高级要素，我国的激励机制特别是产权保护，还有很多问题要解决。

　　地方政府的改革挑战

　　三联生活周刊：我们说改革说了这么多年，每个阶段改革的主要问题不一样。现在增速下行，所谓改革要趟深水区的阶段，改革的对象有什么变化吗？

　　李佐军：新阶段的改革对象已主要不是计划经济体制，而是“过渡型扭曲体制”。它表现出一些特征，比如“特权或权贵市场经济体制”(权力搅入买卖)、“垄断市场经济体制”(垄断行业强大)、“优惠市场经济体制”(优惠政策广泛影响市场的公正性)、“城乡分割市场经济体制”(城乡户籍、土地、福利制度不统一)、“泛市场经济体制”(教育、医疗、宗教等公共品过度市场化)、“价格福利市场经济体制”(电力、水、石油、天然气等主要能源资源价格被人为压低，成为一种变相的福利)等。

　　三联生活周刊：要改革的问题这样广泛，你认为改革最应该从哪些方面切入？

　　李佐军：金融机构方面，要减不良资产，去杠杆，找到新投资领域；地方政府层面，着力减轻债务负担，去土地财政依赖，找到新经济增长点；企业层面，要减轻负担，去产能过剩，找到新盈利点。

　　三联生活周刊：说到地方政府这个层面，大家对“土地财政”的批判也好些年了，但是这点始终难以改变。说到底，是因为不能很好地解决地方政府的“事权和财权不匹配”问题吗？

　　李佐军：地方政府确实面临很多问题，负债重、收支缺口压力大，从去年“两会”到中央经济工作会议、中央政治局会议都在强调地方债的风险，说明中央对这个问题是高度重视，国际机构也因为中国的地方债风险而降低我们的评级。如果地方债风险持续放大，下一步就有引发财政系统性或局部性风险的可能。

　　“土地财政”是个老问题，地方政府那么少的钱干不了那么多的事情，在以GDP为考核指标的时候，卖地是最现实的方式。可是我们的土地所有制并不完善，农村的土地并不是真正的集体所有，存在很大的法律漏洞，政府可以拿过来高价倒卖。

　　三联生活周刊：卖地的政策在今天有些难以为继了。

　　李佐军：确实难以为继，今天一方面高房价造成很多社会问题，一方面地方政府存在巨大的债务风险。财富过于向政府集中，带来了分配不合理的问题。要想深层次解决这个问题，首先得有土地制度本身的改革，让农村集体真正拥有土地，与城市国有土地同地同权，地方政府不能以地生财。另外，财税制度需要改革，让中央与地方的财权、事权相统一。目前有些财政支付转移效率比较低下，造成了浪费；再者，中央政府的考核制度要变，目前我们很多政府成为企业化的政府，政府主要应该靠企业和老百姓的税收作为财政收入来源，而不是政府直接去赚钱。今后如果我们的考核制度能成为360度的考核，下级政府能够考核上级、老百姓能够考核政府，这样政府的目标就会更往民生、就业等方面去努力。

　　三联生活周刊：中央政府和地方政府在这种转变中，也存在着博弈。

　　李佐军：目前很多地方政府的支出压力不断加大，行政事业费支出、基础设施建设支出、保障性住房建设支出、社会福利支出、维稳支出等都在增加。但政府收入却在减少，工商业税收因中小企业不景气在减少，土地财政因房价下跌在减少。“中速增长阶段”到来将地方政府从巨大的GDP增长竞赛压力中部分解脱出来，使之更多地从事社会管理，这也将为转变经济发展方式创造良好的环境。

　　国家有国家的考虑，地方有地方的担心。有些地方本来就是煤炭、钢铁大省，你要调结构，经济增长大头就没了。所以地方政府从自身GDP、财政收入和维护当地社会稳定出发，调结构的阻力就比较大。所以，不管中央政府还是地方政府，都要从大局出发、长远出发。

　　三联生活周刊：那现在即将大规模展开的城镇化建设，会是地方政府的一次新机会吗？它们会借此逐步摆脱债务风险，找到新的增长点吗？

　　李佐军：近期城镇化被赋予了新的历史使命，即扩大内需，培育新增长点。各地、房地产商和资本市场投资者闻风而动，都纷纷拉起城镇化大旗。这不能不引起我们的警觉。新型城镇化本是好事，若不注意引导，将可能在大投资、大拆大建、“造城运动”、房地产开发中误入歧途，带来难以估计的后果。

　　我们之前的城镇化出现了一些问题，比如土地城镇化代替了人口城镇化，城镇等级化代替了城镇公平化。与多数国家城市不分等级、公平竞争、自治不同的是，中国城镇是分等级的，有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市、建制镇、乡镇等多个等级。级别高的城镇可以通过非市场交易的方式，从级别低的城镇抽取资金、资源、人才等。这样导致中国绝大多数城市规模与城镇行政等级成正比，而不是与公平竞争力成正比。生产要素不是按经济区域分布，而是按行政区域和权力配置分布，扭曲了资源配置，降低了国家区域整体竞争力。在不打破城市等级制度的情况下，让小城镇升市，可能变成创造官位的手段。

　　三联生活周刊：也就是说，新型城镇化是需要地方政府进行补贴的一块？

　　李佐军：新型城镇化是以人为本的城镇化，给地方政府带来的反而是挑战。新型城镇化是一个自然历史过程，不能独立前行，需要处理好与市场化、工业化和农业现代化的关系。

　　因为政府需要解决农民变市民的问题，现有城市居民的蛋糕要分配给农民了，房价也不能这么高了。地方政府的核心是发展有竞争力的产业，城镇化应该是工业化的一个自然而然的结果，没有产业怎么能解决进城人口的就业？现在户籍制度成为农民们享受福利待遇的拦路虎，所以我们从根本上要逐步建立城乡统一的福利保障制度。

　　三联生活周刊：你提到城市化的根本是要发展有竞争力的产业，可是现在产业发展遇到的环保要求越来越高，这样是不是增加了产业发展的难度？

　　李佐军：低碳发展是当今世界潮流，在这方面不能过分相信阴谋论者的鼓噪，若我们死抱着阴谋论不放，当世界上多数国家已步入或适用了新的低碳发展规则和秩序时，最终吃亏的一定是我们。低碳发展实质是通过低碳发展解决地球的可持续发展问题，这是一种普世价值。但我国推进低碳发展面临几个特殊挑战。

　　发达国家工业化、城市化已基本完成，已进入低碳阶段了。在这个时候强调二氧化碳减排，对我们来说是砍在脖子上，对发达国家来说是砍在尾巴上。而且，我国的资源禀赋是一个高碳结构。我国多煤、缺油、少气，新能源比重也偏低，目前只有9.8%左右。煤炭开采和消费是碳排放的主要来源，我国多煤资源结构不利于推进低碳发展。

　　另外，在国际分工体系中我国处于加工制造的低端环节，不利于低碳发展。在国际分工中，搞加工、组装碳排放相对较多。实际上这意味着发达国家把很多碳排放的环节移到了中国，导致“碳排放国际转移”问题等。

　　三联生活周刊：但总体上你对中国经济未来表示乐观，认为我国在未来20年内保持4%～8%左右的增长速度，也就是说中国不会陷入“中等收入陷阱”？

　　李佐军：在工业化发展阶段，我们还是一个青壮年。我国的结构生产力还将大释放。所谓结构生产力就是指工业化、城市化、区域经济一体化所释放的生产力，因为我国工业化、城市化、区域经济一体化正处于中期阶段，而西方国家已基本完成，这就是我国的优势所在。

　　我们制度变革的生产力也将大释放，过去我们重点推进经济制度方面的改革，将来还要推进政治、文化、经济、社会、资源环境五位一体的改革。另外，我国的要素升级生产力还将大释放，即技术进步、人力资本、信息化等还有大的发展空间。

　　李佐军