王培霖

　　近期以来，江苏省的政府性债务情况备受关注。作为全国GDP第二大省和典型的政府强势型地区，江苏省的政府性债务不管是体量还是产生机制，都意义重大。

　　7月底，媒体发表题为《中国江苏将陷入债务噩梦？》的报道，把江苏的财政情况推向了舆论中心。

　　8月7日，江苏省财政厅厅长刘捍东公开表示江苏并未超越国际警戒线。而南京等江苏大规模举债的城市也公开表示，债务风险可控、政府偿债能力强。

　　而近期，江苏省正在收紧对政府融资平台的管理。另据《第一财经日报》记者了解，不论是经济发达的苏南，还是欠发达的苏北，政府财力均感吃紧，而苏北甚至有不少乡镇迫于完成税收任务压力，直接从民间高息借钱。

　　成立债务领导小组

　　近期，江苏省各县市都在围绕政府性债务忙碌着，一是进行政府性债务的配合审计，二是忙着成立政府性债务管理领导小组，这个小组在省政府层面由副省长李云峰担任组长，一直覆盖到县、区，负责全省及省本级政府性债务重大问题的研究、决策、管理和监督。

　　在县区层面，由县长、区长担任组长，财政、发改、土地等多个系统均参与其中。

　　江苏省在7月下旬发文要求，各地必须在8月1日之前成立政府性债务管理领导小组，对以后本地区政府性债务进行扎口管理。领导小组办公室设在财政局，具体负责同级政府性债务扎口审核、融资计划编制、数据统计、管理监督以及其他日常工作。

　　江苏省政府办公厅7月19日印发了《关于进一步加强政府性债务管理的通知》(8月上旬对社会公布)，其中提出了控制政府债务风险的8条举措。

　　通知中提到，乡镇政府及其所属部门和机构不得自行举借债务，乡镇政府性债务由其所属县(市、区)统一管理。

　　在“土地财政”方面，通知要求实行土地储备机构融资规模控制制度。各地要根据年度土地储备计划，核定土地储备融资规模，经同级人民政府审核后，按财政管理级次逐级上报至省财政厅审核。自2013年8月1日起，土地储备机构申请贷款的，必须提供融资规模控制卡。

　　上述通知对债务额度做了明确限制。上一年度政府性债务风险未超过警戒线的市、县(区)，其下一年度债务增幅原则上不得超过当地地区生产总值增幅，且债务风险不得超过警戒线。各级政府必须建立偿债准备金制度，偿债准备金统一交由财政专户管理，实行专款专用，专账核算。

　　如果不能完成，江苏将追究当地政府“一把手”的个人责任。另据上述通知，江苏省实行政府主要领导负责制，市、县(区)人民政府主要领导为本地区政府性债务管理的第一负责人。

　　政府平台债台高筑

　　5月18日下午，江苏省十二届人大常委会批准通过了《江苏省2013年地方政府债券收支安排及省级预算调整方案》。根据方案，江苏省今年发行153亿元地方债券，其中省级直接使用55亿元。

　　但实际上，上述地方债规模跟江苏地方融资平台债务规模比起来，乃是小巫见大巫。

　　今年以来，江苏在中长期贷款、债券融资方面都有大幅增长。

　　中国人民银行南京分行数据显示，今年1月～6月，江苏省本外币中长期贷款新增2635.6亿元，同比多增1576.5亿元，占各项贷款新增额的58.5%，同比提高33.9个百分点。

　　一位不愿透露姓名的银行业人士对本报记者表示，中长期贷款往往涉及到基础设施建设等项目，一定程度上是政府平台类贷款的晴雨表。今年中长期贷款大增，能反映一定的经济结构问题。

　　今年1～6月，江苏省共发行各类企业债券1569.6亿元，同比增加662.7亿元。其中，银行间债券市场非金融企业债务融资工具、企业债、公司债、中小企业私募债分别发行1044.2亿元、371亿元、112亿元和42.4亿元。

　　“银行间债券市场非金融企业债务融资工具”大量涉及政府平台融资。例如浦发银行为泰州交通产业集团发行中期票据融资案。

　　企业债也大量涉及地方政府平台，本报记者获得的资料显示，仅南京今年以债券方式为保障房融资就超过了100亿元。其中，以南京市国资集团为主体获批发行的65亿元企业债今年3月已到位，另外获得165亿元定向债发行额度，成为继北京之后第二个发行此类定向债的城市，首期发行65亿元，已经于2013年2月到位。

　　苏南苏北隐忧

　　苏南地区经济发达，政府财力雄厚。但有些城市近年来扩张过猛，举债额度巨大，仅每年孳生的利息就是一笔巨款。同时，在经济放缓的背景下，政府收入增幅大幅放缓，财政状况遂告吃紧。

　　以无锡市为例。2007年无锡财政总收入完成706.9亿元，同比增长高达37.38%，一般预算收入完成300.58亿元，同比增长36.08%。

　　但到了2012年，无锡市完成公共财政预算收入658.03亿元，同比增幅仅有7%，完成税收收入540.01亿元，增幅仅有5.1%。

　　按照现有统计口径，土地出让金不计入公共财政收入和财政总收入统计，单独列为“政府性基金”内容。在土地出让金方面，无锡似乎趋势也不乐观。

　　据365网尚研究机构统计，2012年无锡共计进行16次土地拍卖，拍出65幅地块，土地收益达到133.4亿元，拍出地块总面积为334.4万平方米。相较于2010年，面积尚不足一半，这也是近10年以来无锡土地市场成交面积最少的一年。

　　另据《无锡市区2012年度国有建设用地供应计划》，商服用地供应计划为390公顷，商品房用地供应面积为260公顷，两者总和为650万平方米。而2012年该类地块总计拍出334.36万平方米，完成率仅为51.44%。

　　量跌了，相应的2012年的土地收益也有所减少，2012年无锡土地市场收益为133.4亿元，相较于2011年174亿元的土地收益，下滑幅度高达23.3%。

　　中信建投证券2013年3月在对“苏南某市”的一份调研报告中提及，该市情况严峻。经济欠发达的苏北地区，财政情况也不容乐观。

　　融资压力让不少地方感到发愁。宿迁市今年仅保障房建设便需要投入资金约60亿元，而其去年的财政总收入仅有333.3亿元。宿迁方面不得不对外融资，但“由于保障性住房盈利空间小，这给政府融资带来很大风险，而且融资成本高、困难大、审批长、要求严”，本报记者获得的一份政府会议文件中称。

　　苏北某市财政系统一位官员接受本报记者采访时表示，他所在的地方“人吃马喂什么的还行，再干别的事就没钱了，想搞点建设、搞点大动作，都得靠融资”。

　　上述官员表示，县市这一级因为可以用土地运作，程序上相对还比较规范，最可怕的是乡镇一级，财政负债特别混乱，不少乡镇为了完成上级安排的税收任务，被迫从民间高息借贷。

　　“上级摊派的税收任务，压力特别大，前几年要求40%~50%的增长率，现在是降下来了。有的农业乡镇一年摊派下来几千万元的任务，但是税源只有一两百万元，税源好的乡镇压力也很大。税收实现与上级布置的任务，有很大差距。所以很多地方只好找企业、找个人高息借钱。”他说，“现在这一轮审计，要求乡镇自查自报，这次很多乡镇就想趁机爆出来。”