继续压缩“三公”经费、不得新建政府性楼堂馆所、财政供养人员只增不减……中央一系列约束政府过“紧日子”的措施取得明显成效。但在财政收入增速放缓、地方债务凸显等背景下，部分地方政府对“紧日子”仍不适应，“过头税”、“零散税”甚至对保障性住房等民生项目资金“乱伸手”现象开始萌发。专家认为，应加速推进相关配套改革，给地方政府明里暗里敛财套上“紧箍”。

　　上喊节流，下乱“开源”

　　“中央要求政府过紧日子并不是一阵风，但大手大脚花钱惯了，想一下子改过来难啊！”多位地方干部对半月谈记者感叹。

　　近期，财政部开始布置2014年中央部门预算编制和地方预算编制工作，明确要求中央部门和地方政府要继续厉行节约、过“紧日子”，以2013年压减支出后的规模为基础，明年继续从严控制支出，从紧编制预算。

　　据了解，明年压减重点不仅包括广大群众关心的“三公”经费，还包括会议费、培训费、办公设备购置费、差旅费、机关事业单位办公楼和业务用房建设支出等，严格落实党中央、国务院关于“政府性的楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公务出国、公费购车只减不增”的要求。

　　政府过“紧日子”不仅是落实中央“八项规定”、结构性减税和行政体制改革等各项改革深入推进的必然结果，也受到财政收入增长持续放缓的客观制约。今年上半年，全国财政收入增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点。“钱袋子”缩水，部分地方政府似乎对过“紧日子”难以适从。在部分税收收入降幅较大、财政困难、地方债务凸显的地方，与民争利、与企争利的现象开始显现。

　　部分地方政府把手伸向了保障性住房等民生项目。国家审计署8月9日发布《2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果》显示，360个项目或单位挪用保障性安居工程专项资金57.99亿元，用于归还贷款、对外投资、征地拆迁以及单位资金周转等非保障性安居工程项目支出。一些资金甚至被用于投资理财、发放工资、缴纳罚款等。

　　征收“过头税”“零散税”的现象也再次抬头。2012年年底，河北多个县出现了补交税和提前收税等征收“过头税”现象，诸多中小企业主被约谈。山东省审计厅一份审计报告显示，截至2012年末，有11个县的地税部门对40个纳税单位多征土地使用税、土地增值税等5.7亿多元；5个市县的地税部门对6户企业提前征收税费1.4亿多元。

　　相比税收，地方政府在非税费用的征收“可操作空间”相对更大，非税的一些行政事业性费用成为部分地方政府“搜刮”的重要途径。海南省多家餐饮企业负责人曾向半月谈记者反映，海南餐饮企业的税费项目有将近30种，部分项目“让人摸不着头脑”，诸多部门均能以下发“红头文件”的形式向餐饮企业征收各种费用。

　　在餐饮企业的多次反映下，近日海南省政府依法依规集中清理涉及餐饮业的税费项目，其中包括取缔4项违法违规项目、适当减免有关税费、暂缓和减征价格调节基金。

　　扭曲政绩观作怪，公共财政理念欠缺

　　半月谈记者调查发现，在“紧日子”下，部分地方政府未能将紧出来的钱用之于民，反而出现与企与民争利的现象，一方面是由于扭曲的政绩观作怪，另一方面是由于政府职能转变不到位，公共财政理念缺失。

　　在一些地区，由于税收计划的完成情况与地方政府和税务部门的政绩密切相关，不管经济形势如何，税收考核指标一直处于“高增长”态势。

　　“压力大得睡不着觉！”多位地方税务部门的负责人向半月谈记者表示。某市地税局负责人告诉记者，2012年全国税收增幅目标为9.6%，到了基层就变成20%，完不成则“大会小会批评”。“经济增长速度下滑，税收怎么会高速增长！”财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，目前部分地方政府制定的税收高增长指标不科学、不现实，属于“拍脑袋”下指标，与科学发展背道而驰。

　　一些基层干部告诉记者，“过头税”等纷纷抬头的部分原因，是基层税收任务考核过重，税收部门为了完成任务的“无奈之举”。“比如快到年底了，任务才完成一半，我们就得想尽各种办法凑齐。”

　　除了考核压力和扭曲的政绩观，基层政府和税务部门为了应对逐渐增加的财政支出，也必须维持税收的高位运行。一些民生欠账比较大的欠发达地区的财政支出压力更大。

　　三亚市财政局负责人介绍，尽管近年发展势头不错，但财政收支间的矛盾依然较大，政府对地方基础设施建设、公共服务支出的持续增加以及多年来的民生欠账，最终都要拿财政投入。例如，海南属于欠发达地区，如果财政和税收没有超常规的增幅，就会“一直跟在人家屁股后面”。

　　随着中央推进政府职能转变，建立公共服务型政府，财政预算安排用于保障和改善民生的比重在不断加大，以民生为导向的公共财政政策体系逐步建立。然而，在一些地方，这一理念还没有完全入脑入心，特别是在经济下行压力下，少数地方为了过分追求“稳增长”，将财政专项支出的重头放在了大项目上，造成公共财政吃紧，于是想方设法“开源”。

　　遏制乱开源，过公开透明的“紧日子”

　　当前政府过“紧日子”很必要且紧迫。一方面经济增长下行，中小企业发展举步维艰，向企业减税“让利”仍有待推进；民生方面的支出只能增不能减，保障性住房任务艰巨，城乡居民医疗、养老等社会保障水平仍然较低。防止政府与企与民争利需要一系列制度约束。

　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁说，我国民生部分支出占比低于1/3，而且包括主管部门和事业单位用于自身的支出。必须控制政府收入用于政府自身消费过高的突出现象，全面实现财政预决算公开透明。

　　王小鲁说，政府“三公消费”及大量资金用于政绩工程和形象工程问题严重，由于缺乏严格透明的制度和社会公众的监督，每年造成公共资金大量流失、大量腐败和灰色收入等问题。

　　“当前的财政问题核心不是总量不足，而是结构不合理。”中国（海南）改革发展研究院院长迟福林说，政府要调整财政支出结构，使财政支出更多地用于公共服务和社会保障。

　　部分专家还建议应根据实际的经济发展状况，合理制定科学的税收增长速度指标和考核机制，改变过分看重GDP和税收等指标的不科学政绩观。

　　刘尚希认为，财政预决算的公开程度和范围有待进一步加强，各级政府和各个部门的预算决算情况、转移支付情况、本级预算的使用情况都要向社会公众公开。目前财政给予发改委、科技、教育等部门的钱是“切块”，但这些部门具有“二次分配权”，二次分配的情况应该进一步公开。

　　此外，还应加强立法规范税收征管。健全税法，对税收的名目、标准税率、税收征管的各个环节都立法监管，限制税收征管的随意性，使“过头税”、“零散税”等现象无处遁形。

　　管好地方政府的“钱袋子”，还应遏制地方乱开源。王小鲁建议，合理规范政府收入尤其是预算外收入。我国财政一般预算收入占GDP的20%，但加上预算外收入约占到GDP的1/3。应大量清理和压缩不规范的政府基金、名目繁多的各种收费和罚款，改革地方政府土地出让金管理制度。条件成熟时，取消预算外收入制度，全部纳入全口径财政预算管理范围。（记者 王晖余）

　　“零散税”花样大起底

　　一方面，国家给小微企业减负，从2013年8月1日起，月销售额不超过两万元的小微企业将暂免征收增值税和营业税；另一方面，一些地方为解财政增收乏力的困境，成立“零散税”征收领导小组，开展运动式征收工作。这种与中央精神背道而驰的做法，所为何来？最近，半月谈记者走进基层，探寻“零散税”究竟。

　　地方财政“新支点”？

　　最近，在湖北省襄阳市、湖南省娄底市、江苏省泰兴市、陕西省商南县、河北省邯郸市、晋州市以及山东省等地，一种新的税收形式似乎正成为地方财政增长的新支点——“零散税”。

　　今年上半年，陕西省商南县地税收入7400万元，同比增长28.1%，占全年任务的52.1%。商南县地税局总结经验时说，重要的一点是“狠抓零散税管理”，“小税种”做出“大文章”。他们在深入开展税源清查的基础上，县地税部门对砖厂、药店、建筑材料、汽车修理等个体工商户调整税收定额。

　　江苏省泰兴市今年上半年“零散税”征收总额达到1840万元，全年预计可达3500万元。该市地税局征收管理科负责人说，该市成立了专门的零散税征收领导小组，财政局、国税局、地税局部门的领导参加，每个乡镇园区都成立了相应的工作机构和工作班子，招聘了相应的人员，进行零散税收的代征工作。

　　今年前5个月，河北省晋州市的财政收入同比增长22.65%，达到4.4亿元，增幅在石家庄市的24个县（市）区中位列第5位。在该市的三项促收入举措中，有一条就是“加强小税种和零散税管理”。

　　花样翻新，竭泽而渔

　　河南省三门峡市的一位干部向半月谈记者介绍了地方政府征收“零散税”，应对财政吃紧时的几种办法。

　　一、地毯式搜索。每到征收“零散税”时，地方税务部门会给各个税务员划分片区，下达任务，采取地毯式搜索，逐街逐巷、逐门逐户推进所谓“零星分散税”征收。一名村干部在配合管片的税务员征收“零散税”的日记里提到：早晨5点钟起来和同事开始征收，因为是集市，人们起得很早，一些门市早早开门营业了，经过一天口舌，虽然收获不是很大，仅仅600多元，但是村内的营业户基本收完了。

　　二、狮子大开口式开价。“零散税”是对证照不全、地处偏僻、经营规模小、盈利能力差的个体经营户和集贸市场的临时经营户收缴的税收。按照规定，临时发生纳税义务的零散税收纳税人，应持相关证件到税务机关办理零散税收纳税人登记，税务机关为其核定应纳税额后，再进行征税。

　　“依法纳税这件事在基层往往演化为口水战。”山东莒县国家税务局有关人士透露，由于税务部门管理中存在问题，面对“零散税”难管、户多、税少、工作量大、税收成本高，部分负责同志和税务人员不愿在这方面花力气、下功夫，未能制定科学系统的征税管理办法和制度。所以，一到征收“零散税”时，到底谁该纳税、纳多少税，谁也说不清。于是，税务人员就会“漫天要价”，个体户们也会“就地还钱”。

　　2012年，河北媒体就曾报道，邯郸市大名县万堤镇商户被当地相关部门强收“零散税”，而收钱的人不开具任何收据，商户质疑征收“零散税”的依据，政府征收人员哑口无言。

　　三、寅吃卯粮、卯吃寅粮式入库。在运动式征收“零散税”过程中，一些地方存在提前征税行为。广东省公布的一份审计报告显示，有2个市的地税部门未经清算先征收2户企业的土地增值税款1.7亿多元。

　　也有追溯征收过去的。湖南省娄底市娄星区出台的《娄星区2013年零散税收清理工作实施方案》要求，各部门加强对非住房出租（自营）税收、砖瓦灰沙石等建筑材料税收、集贸市场税收等6项零散税收的清理，有重大偷税行为的，可追溯到以前年度。

　　我国税收征收管理法第二十八条规定，税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派税款。

　　四、人为拔苗助长。为多收“零散税”，有的区县人为推进“个体户转企业”的数量。如西安市某区下发文件称，“确保年内完成‘个转企’1200户以上；以后每年按照50%以上的比例递增”。

　　“指标”所逼，思想作怪

　　各地抓收“零散税”的原因，主要与当前整体经济走势有关。财政部财政科学研究所研究员张鹏分析指出，从2009年第四季度开始，我国GDP增速进入下滑区间，一直下滑到2012年第三季度，第四季度略有好转。今年上半年，我国GDP增速回落至7.6%。

　　按说，经济增速下降，税收增速也应随之下降，但在一些地方，税收增长却是硬性任务。最近，河南省召开全省工作会议，指出今年上半年各项经济指标并不理想，下半年要“确保年初制定的各项目标、任务的完成”。山东一名地方税务干部透露，各地“零散税”、小税种以前也要收，但今年是加码收，年年挖潜难免引起纳税人抱怨。

　　也有观点认为，多地加强征收零散税和现行税制下地方的事权与财权不匹配有关。中央财政收入占比大幅度提高后，地方固定收入出现明显下滑，增加了在经济下行期地方出现财政困难的概率，导致一些地方为增收违规操作。

　　一些群众指出，零散税不仅仅是“指标”逼的，还有一部分政府和官员不愿意“与民同苦”，不愿意过“紧日子”的享乐主义思想在作怪。在当前反“四风”的背景下，这种通过征收“零散税”方式加大企业和群众负担的政府部门和干部们，真该照一照镜子、正一正衣冠。

　　谨防以“堵漏”为名变相与民争利

　　我国现行税法里，没有“零散税”这一税种。河南财政税务高等专科学校税务专家张继民说，“零散税”这个说法不科学，理论上说，这不是一个具体的税种，是一个多种税。

　　中央财经大学税务学院副院长、著名税法专家刘桓说，“零散税”就是对小企业征收一些不是特别常见的税种。虽然征收“零散税”可以堵塞税收管理当中的漏洞，但要防止地方借机对一些企业征收过头税，或者利用企业对税法不太熟悉的情况，做一些对企业生产发展不利的事情。

　　8月1日起，国家对月销售额不超过2万元的小微企业暂免征收增值税和营业税，其目的就是为了帮助小微企业减负，促进市场繁荣和经济发展。而一些地方征收“零散税”的做法，恰恰与中央精神背道而驰，或将冲抵中央的优惠政策实施效果。

　　供职于国有资产监管机构的谭浩俊认为，处于社会夹心层的小微企业，虽然承担着居民就业、收入增长、社会稳定等方面的重要责任，却一直处于社会的边缘地带。这次国家将政策利好落到小微企业身上，让中小企业、特别是小微企业能尽快走出困境，才能避免经济增速下滑带来的各种矛盾和问题。对小微企业的支持，不应该是一种权宜之计，不能只顾眼前不顾长远。

　　浙江省杭州市经信委中小企业处副处长楼建民认为，国家有关小微企业发展的一系列政策提振信心。但接下来还需要相关配套的实施细则，加强对地方执行情况的监管，严厉杜绝给小微企业变相增负的情况，让小微企业真正享受到政策红利。

　　经济学家指出，地方税收逆势飘红的背后，暗藏着小微企业税负不减反增的艰难处境。税法还提倡“涵养税源”，一些地方这种杀鸡取卵、竭泽而渔的手段，只会进一步拉低经济增长。（记者 李丽静）