京津冀联合“治霾”

　　相较于“以奖代补”、区域“联动”等外部政策， 跨区域产业转移互补以及自控与联防背后的利益调整才是京津冀及周边地区联合治霾能否成功的关键

　　本刊记者/闵杰

　　10月的月初和月末，北京一直被同一个问题困扰，何时能冲出“霾”伏？

　　十一黄金周期间，不少专程跑到北京颐和园看大黄鸭的游客在微博上吐槽：“雾霾让大黄鸭都看不清楚了” 。10月27日，北京市气象台再发霾黄色预警，个别区域达到6级，属严重污染程度。

　　面对雾霾危机的并非北京一家。环保部10月22日发布通报称，第三季度全国空气质量相对较差的10个城市中，9个在京津冀及周边区域。

　　怎么办？ 10月14日财政部宣布，中央财政将安排50亿元用于京津冀及周边地区大气污染治理工作之后，10月23日，国家环保部召集北京市、天津市、河北省、山东省、山西省、内蒙古自治区6省、区、市在京召开会议，宣布启动京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。

　　“现在已经明确的是要进行统一监测、统一评估、统一行动”，隶属于环保部的中国环境科学研究院副院长柴发合告诉《中国新闻周刊》。

　　下降25%，能否完成？

　　面对即将到来的11月，中国政府的官员和环境专家同样感到担忧，随着北方进入采暖季，新结成的京津冀治霾同盟面临的第一场硬仗便是：在今冬明春供暖季节，能否把PM2.5降下来？

　　“如果今年冬天大气污染加剧、重污染频发，将会影响社会对组织治理大气污染防治的信心。”中共北京市委书记郭金龙在10月23日的“联席会”上说，北京市将尽最大努力，使今冬空气质量比去年“有所改善”。

　　与官员相对保守的表态不同，在10月下旬发布的《北京市空气重污染应急预案》祭出“杀手锏”：当启动最高红色预警时，将采取包括整体停驶80%公车、全市范围内实行单双号限行在内的“六停一冲”措施。

　　同样戴着“重污染帽子”的河北省也拿出了“壮士断腕”的决心：今冬明春，河北全省要减少4000万吨燃煤；今年年底前，淘汰黄标车57.8万辆；石家庄对水泥钙镁企业全部停产整顿，对钢铁、焦化、陶瓷、热电等企业限产。

　　比应急预案更重要的是远期目标： 9月12日，国务院发布的《大气污染防治行动计划》(下称《防治计划》)规定，到2017年，京津冀区域细颗粒物浓度要分别下降25%，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

　　在环境保护部、发展改革委等6部门随后制定的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(以下简称《京津冀细则》)再次重申这一目标：到2017年，北京市、天津市、河北省细颗粒物(PM2.5)浓度在2012年基础上下降25%左右，山西省、山东省下降20%，内蒙古自治区下降10%。

　　“这个目标其实很难做到”，全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华告诉《中国新闻周刊》，美国2000年PM2.5年均浓度为14微克/立方米，到2010年下降为10微克/立方米，“10年时间，美国也只降低了4微克/立方米。”

　　“现在虽然把浓度指标确定了，但有没有做模型反推？污染物排放量要降到多少才能达到这个浓度目标？如果没有这个过程，就是拍脑袋的决策。”骆建华说，浓度目标制定一定要有科学依据，以此来确定区域内能容纳多少污染物排放，再进一步部署治理的路径和手段。

　　在他看来，今后5年，中国重化工业，包括钢铁、水泥产业，峰值点还没到，现在还处于爬坡阶段，产量还要继续增长，排污量还是比较大，“能否完成上述目标，我心里一直打了一个问号。”

　　如何“联防”

　　“在区域性复合型大气污染面前，任何一个地区都不可能独善其身。”环保部部长周生贤在10月23日召开的会议中强调。

　　23日的会议参加者包括北京市、天津市、河北省、山东省、山西省、内蒙古自治区6省、区、市，几乎各地都面临自控和联防的双重难题。

　　以淘汰落后产能为例，《京津冀细则》要求，到2017 年底，北京市要调整退出高污染企业1200 家；天津市的钢铁产能、水泥(熟料)产能、燃煤机组装机容量分别控制在2000 万吨、500 万吨、1400 万千瓦以内。河北省则需要压缩淘汰钢铁产能6000 万吨以上，淘汰水泥落后产能6100 万吨以上。

　　对于燃煤污染这一重要污染源，《京津冀细则》也明确，到2017 年，北京市、天津市、河北省和山东省需要压减煤炭消费总量8300 万吨。其中，北京市1300 万吨，天津市1000 万吨，河北省4000 万吨，山东省2000 万吨。

　　这一指标让各省市普遍感到压力。有媒体透露，《防治计划》近半年的调研起草过程中，也不乏部门间的争议与地方利益的博弈。京津冀三地官员也多次在不同的会议上就调控指标“讨价还价”。

　　“各个地方肯定会提出各自的诉求，哪些可以做到，哪些不能做到。”参与《防治计划》相关研究的国家发改委能源研究所研究员姜克隽告诉《中国新闻周刊》，目前出台的《防治计划》目标，距离中央最初的期望，在某些指标上确有缩水，“压煤的目标和总量上，中央原本希望压缩30%，但最后各地指标都有一定缩水。”

　　柴发合也持同样观点，在他看来，即使是多番讨论后确定的目标，也都是很高的目标，并非轻易可以达到。

　　姜克隽建议，现在一定要把环境作为硬性指标放在经济目标中考虑，“北京已经在逐渐改善，但要做的更多。对于天津和河北，现在要开始能源转型，煤炭比重要明显下降。”

　　改善京津冀空气质量，北京市是最受关注的，河北却是最关键的。中科院大气物理所研究员王跃思称，根据他和他的团队得到数据，北京PM2.5来源中，30%～40%来自于区域之间的协同“贡献”。

　　在学者看来，跨区域联防联控此前也有过，但多停留在某些“特殊时段”。如2008年北京奥运会期间，京津冀晋蒙鲁6省(市、区)曾实施联防联控，大气质量创下近10年最好，但在之后的几年间，区域联防联控仍未能作为长效机制发挥作用。

　　目前仅实现了极端天气下联防联控，比如今年2月份遇到的北京大面积雾霾，实现北京包括周边的一些企业关停，而一旦是非极端天气，雾霾并不非常严重时，还很难跨区域联防。

　　不过，从近期动作看，京津冀及周边地区在压力之下协作的步伐明显加快。8月27日，京津冀及周边地区重污染天气应对工作会议召开；9月18日，京津冀及周边地区大气污染防治工作会议召开；10月23日，6省、区、市再次在京召开会议，明确京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。

　　“要坚持这种会商制度，各地在讨论各自对策的时候，也有很多交互的作用。”姜克隽透露，今后，在新机制下，北京等6省区市将执行一系列工作制度，包括信息共享制度、空气污染预报预警制度、联动应急响应制度、环评会商制度和联合执法机制。

　　投入和补偿

　　财政部在10月14日宣布，中央财政将安排50亿元用于京津冀及周边地区大气污染治理工作。这笔资金用于北京、天津、河北、内蒙古、山西、山东六个省区市的大气污染治理，重点向污染严重的河北省倾斜。

　　这笔钱怎么花？据财政部消息称，50亿元的财政资金是以“以奖代补”的方式，按上述地区预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例这三项因素分配。

　　“50亿元应该是第一期的引导资金，目的是通过引导资金来带动整个社会资金，来解决一些重点难点问题。”柴发合告诉《中国新闻周刊》，但50亿元肯定是远远不够，“有专家测算认为，整个计划的投入大约需要1.7万亿元” 。

　　“这50亿元更多是奖励性质的，”骆建华认为，这种做法会比补贴和拨款更有效。他举例称，过去建设污水处理厂时，最早是由中央财政直接拨钱，但需要地方配套管网建设，但地方没钱，导致很多污水处理厂运行不起来，后来就把事前的拨款变为事后的奖励。

　　据《中国新闻周刊》多方了解，来自中央财政的50亿元如何在各地区间进行分配，这笔钱与各地方治霾的实际需求缺口有多大，目前尚无确论。

　　虽然属“以奖代补”， 但最终肯定会建立一种补偿机制。姜克隽说，以能源结构调整为例，天然气资源分配会由国家能源局考虑，估计问题不大，但压煤改气之后的成本上涨，政府补贴不见得是好方法，“比如在北京，燃油标准提高后不让涨价，由政府补贴，等于拿大家口袋的钱补贴那些开车的人。”

　　姜克隽称，这和财政部的财政投入不是一个概念。他建议，最有效的手段是对能源价格进行调整，让它反映成本，“由成本传递价格，是最直截了当的，而且能补贴到涨价以后受影响最严重的人群。”

　　在骆建华看来，相对来说，河北经济实力较弱，要压的量又很大。对河北的倾斜还应该表现在产业带动方面，“现在不让河北搞钢铁产业，但北京、天津的IT产业和服务产业，如何能转移到河北，更需要思考，不是简单签一个协议就能解决问题。”

　　“河北早就提出，北京天津不能仅仅转移一些菜市场、批发市场到河北，否则大气污染解决了，水污染和固废污染又会成新问题。”骆建华说，北京和天津应该真正一起帮河北发展经济，这样的由发达区域带动欠发达区域进行产业升级转型才是协作治霾的根本之道。  ★