杨志勇

　　十八届三中全会之后，财税改革势必加速。三中全会公报大大提升了“财政”的地位，将财政视为“国家治理的基础和重要支柱”。“财政”不仅仅指“财”，还包括“政”。“财政”绝非过去经常说的收钱与花钱之事。收入与支出不足以概括“财政”之事。“财政”也不只是众人理财。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“财政”新定位与改革总目标是一致的。国家的现代化建设离不开财政制度的现代化。财政制度的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。财政是经济、政治和社会问题的交汇点。财税体制的科学与否，与国家长治久安密切相关。

　　市场配置资源需要财政制度改革

　　三中全会公报强调市场在资源配置中的作用，并把既往的“基础性作用”上升到“决定性作用”。市场在资源配置中发挥作用的合理与否，关系到市场经济的成败。国家与市场很容易形成天敌关系。如二者关系没处理好，短期内易表现为国家对市场机制的破坏。一旦市场作用遭到扭曲，资源配置的优化目标也不可能实现。

　　市场半径的大小，直接决定着市场作用发挥的大小。分割的市场不利于专业化分工，不利于各地比较优势的发挥。一段时间以来，一些地方为了局部利益，不惜采取措施，破坏统一市场的形成。此间所指局部利益多与地方财政收入有关。在分级财政管理体制下，各地有相对独立的利益，这无可厚非。但前提是这不能妨碍统一市场的形成。一些地方政府采取或明或暗的措施，对给本地财政收入作出更大贡献的企业以各种各样的激励，如以各种奖励或专项资金的形式行“税收返还”之实。这实际上等同于地方政府给企业的财政补贴。地方政府保护本地企业，就意味着对其他企业的伤害，严重影响统一市场的形成。

　　社会公平要求财政制度改革

　　社会公平目标的实现是多种力量作用的结果。在不同国家，甚至在同一国家的不同时期，社会公平目标都是不一样的。即使是在同一时期，不同人所接受的社会公平观往往也存在差异。社会公平作为公共政策目标，在实现过程中，应首先确定一个社会所接受的公平观。包括财税在内的各种公共政策的选择均应服从于统一的公平观。

　　初次分配、再分配、第三次分配都能促进社会公平。在市场经济条件下，初次分配通常是市场机制作用的结果。但是，中国改革的起点是计划经济体制，国家拥有大量国有资源、国有土地与国有企业，各种各样的垄断规制措施也产生了巨额租金。在初次分配中，一些人依靠不正当手段获取国有经济收益，依靠国家特许权获得垄断租金，导致了初次分配层次就有了非市场力量所致的收入分配不公问题。财税制度改革自然应直面这些问题，要规范政府与国有经济之间的关系，要让各种行政性垄断租金消散。只有在初次分配秩序相对较为合理的条件下，税收、社会保障支出等再分配政策工具才能更好地发挥作用。第三次分配属于社会力量作用领域。财税制度对包括慈善活动在内的第三次分配予以支持的措施包括形成有利于非营利性组织发展的财税政策，有利于个人积极参与第三次分配的政策。

　　社会保障制度是当前中国现代化的短板。从形式上看，中国已经有了包括养老、医疗、失业等在内的各种社会保障制度。但社会保障制度水平相对较低，地区和城乡差距较大。而且，人口老龄化正严重地威胁着社会保障制度的可持续性。从发达国家的经历来看，社会保障投入将成为财政支出的重要组成部分。许多发达国家财政支出中用于社会保障方面的支出甚至超过了一半。中国社会保障负担与发达国家相比，挑战更大，是因为中国的人口老龄化是“未富先老”，是因为中国人口老龄化速度远超一般国家。怎么为人口老龄化预留足够的资源，做好社会保障的储备工作，必然成为科学的财税体制构建的重要内容之一。

　　法治建设需要加快财政制度立法

　　法治化国家建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。财税领域的立法工作必须加快。所有财税活动均应在法律规定的范围内进行。但目前中国财税活动的依据大量凭借的是行政法规，立法层次较低，有的甚至还是规定或通知。一些法律如预算法也亟待修订，以有效规范财政收支活动。征税活动所依据的法律除了税收征管法一部税收程序法外，只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法三部税收实体法。70%以上的税收收入所依托的是条例甚至是暂行条例。

　　在改革初期，人大授权税收立法的做法有一定的合理性。随着全面改革的启动，社会各界对税收制度确定性与稳定性的诉求越来越高，这种局面亟待打破。税收立法应有明确的时间表。从总体上看，税收立法应与改革进程一致。例如，增值税立法应与正常进行的营业税改征增值税(“营改增”)试点工作相适应，应在“营改增”试点的基础之上，形成既能适应制造业发展需要，又能和服务业发展兼容的新增值税制。

　　预算法的修订进程也应加快。预算法是规范政府收支活动的重要法律。既有的预算法不能适应现实发展的需要，亟待修订。国库现金管理与货币政策的冲突问题亟待要求建立现代国库制度，亟待发挥财政国库部门在国库现金管理中的主动性。这需要预算法予以明确。当前地方政府性债务问题较为突出，与预算法不允许地方财政打赤字有直接关系。一般情况下，不能打赤字和举债的规定，使得有债务融资诉求的地方政府绕道举债。而且，财政收支权限没有集中在财政部门，结果是，就连地方政府性债务的数据也不能由财政部门直接给出。靠审计方式来获取地方债数据是财政活动极不正常的表现，也进一步凸显修订预算法的迫切性。

　　财政收支权限应集中于财政部门，才能提高财政资金管理的效率。显然，这么做的难度相当之大。这无异于财政部门从其他部门“夺权”。但现代财政制度的构建，不能不粉碎此类部门间的“王爷经济”。试想，一个公司都不能有多个财务部，一个国家怎么能将收支权限分散在多个部门呢？修订之后的预算法应能解决财政收支权限集中在财政部门的问题。与此同时，加快财政信息的公开步伐，积极推动透明预算，使得财政部门的收支信息、国家资产负债信息也得到充分的披露，从而真正提高财政活动的效率。

　　财政改革要解决事权明确问题

　　财政制度改革要解决好“政府做什么”的问题。政府有哪些事权，应该明确。当前，政府职能正在转变。简单地说，市场能做的事，就应该交由市场去做；社会能做的事，就应该交由社会。这是明确事权的基本原则。由于改革起点所限，现实中市场和社会的作用尚未得到充分的发挥。要拆除阻碍市场和社会作用的藩篱，也并非易事。改革需要壮士断腕的决心和勇气，也需要智慧。通过推动政府信息的有效公开，在很大程度上，可以加快政府职能转变的步伐。事权的明确，从根本上说属于政治体制改革和行政管理体制改革问题，但与财政问题密切相关。有什么样的事权，往往意味着对应的支出责任。明确事权，不能不考虑其对财政支出的影响，不能不考虑财政的承载能力。事权界定超过财政能力，只会损害政府公信力，与现代国家治理理念严重不符。

　　建立分级财政管理体制

　　中央与地方财政关系的规范化是现代财政制度建设的重要内容之一。1994年中国推行分税制财政管理体制。三中全会公报未见“分税制”提法，但指出要“发挥中央和地方两个积极性”，这是务实的提法。此前，有不少舆论认为，中央应上收事权，增加财政集中的比例。依据是2012年中央本级支出仅占财政总支出的15%，而85%的支出是由地方政府进行的。这一说法有值得商榷之处。地方支出中有大量是完成中央交办任务的。2012年，扣除均衡性转移支付后的中央对地方一般性转移支付(这是带有中央政策目标的支出)，与专项转移支付和中央本级直接支出之和，占财政总支出的比例约为40%。如果再考虑一些中央要求地方配套的支出，那么直接归中央政府支配的财政支出就可能不止40%。

　　“发挥中央和地方两个积极性”可以理解为分税制财政管理体制改革的延续。1994年的分税制改革的实质应是形成分级财政，以更好地发挥中央和地方两个积极性。如今的改革应将所有的政府收入均纳入划分范围，以形成分税、分租与分利相结合的分级财政管理体制。事权、财权和财力在中央和地方的划分应跳出集权与分权之争的窠臼。哪级政府提供公共服务最有效率，就应该由哪级政府来提供。中国是一个超大型国家，中央政府不太可能事必躬亲。影响全局的事权自然应该归属于中央，这是保证国家长治久安的需要，是维持国家统一的需要。许多带有地方特征的事权应由地方政府来承担。即使是一些带有地区间外部性的公共服务，也可以由地方政府合作来提供。甚至是一些中央承担的事权，也可以通过委托的方式，交由地方政府来做。

　　即使中央要上收事权，也要考虑到上收之后是否能够做得比地方更好。从现实来看，能够上收的事权无非养老、医疗、教育等。这些公共服务如果提供不好，势必严重影响政府公信力。事权的划分是动态的。经济社会的发展、信息技术的发展等都会影响财政管理体制的选择。当务之急是保证事权划分的确定性和稳定性，以充分调动中央和地方的两个积极性。

　　税制改革要保证税负的稳定

　　税制改革要保证税负的稳定。各种公共服务的支出压力决定了财政收入规模必须保持基本稳定。税负的稳定可以理解为税收收入占国内生产总值的比例大致稳定。稳定税负可以消除各界增税的疑虑。但稳定税负并不意味着不能减税。税率下调，税基扩大，税收收入总量上升，同样会给减税提供空间。

　　税制改革是系统工程，往往需要其他部门的配合。现代化税收制度的实施离不开金融部门的配合。科学的税收制度要适应信息化与全球化发展的需要。税制结构的优化需要提高直接税收入的比重，但这绝非简单地提高税率或开征新税。兼顾多方因素，科学设计新税制，才能形成适应中国国情与发展需要的良好税制。

　　(作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)