环境公益诉讼受阻“第五十五条军规”

　　环境公益诉讼在2013年遭遇更多的尴尬。新《民诉法》第五十五条开启了环境公益诉讼的司法程序，却因为缺乏必要的司法解释而无法操作，反而将大量环境诉讼案挡在法院门外

　　本刊记者/徐智慧

　　2013年，环境公益诉讼经历的尴尬，比往年多一些。

　　年初实施的新《民事诉讼法》第五十五条，敞开了环境公益诉讼的大门。但是，这一条款一直未得到真正落实，大量环境公益诉讼案件被挡在了门外。

　　近日，有关神华煤制油环境污染的公益诉讼，先后被北京市东城区法院和内蒙古鄂尔多斯中院以“不予立案”告终，更是凸显环保公益诉讼的政策瓶颈。

　　被拒收的起诉书

　　今年3月，中国政法大学环境污染受害者法律援助中心接受环保组织自然之友和自然大学委托，代理神华煤制油环境污染公益诉讼案件并递交了诉状，但起诉书被两家法院拒收，从7月延宕至今，无法立案。

　　神华煤制油化工公司自2008年底投产以来，涉嫌在内蒙古鄂尔多斯市的浩勒报吉水源地造成地下水超采和污染等环境危机(详见《中国新闻周刊》2013年29期《浩勒报吉地下水超采危机》)。2013年3月至7月间，中国政法大学环境污染受害者法律援助中心的戴仁辉、胡少波两律师与生态专家一道，前往内蒙古调查取证，准备起诉材料。

　　第一次被拒发生在7月26日。戴仁辉、胡少波两位律师到东城区法院递交起诉书时，法院拒绝接收，理由是：此案管辖权在内蒙古，应到鄂尔多斯市中院立案。

　　但律师认为，尽管侵权所在地位于鄂尔多斯，但第一被告神华煤制油化工有限公司总部在北京市东城区，所以东城区并无理由不予立案。8月2日，两名律师到东城区法院“上访”，法院收下了诉状。8月26日，他们按照法院要求，补交了一些起诉材料。

　　4天后，北京市东城区法院电话告知胡少波律师不予立案，理由是：虽然新《民事诉讼法》第五十五条允许进行环境公益诉讼，但未清楚说明哪些原告可以提起此类诉讼。言外之意，自然之友、自然大学“疑似”不具有提起诉讼的主体资格。

　　律师要求法院下达不予立案的裁定书，亦被拒。

　　在胡少波和戴仁辉两位律师的面前，竖起一道看不见摸不着的门槛，将案件挡在法院门外。

　　抱着权且一试的想法，9月9日，律师将立案材料快递给鄂尔多斯中院。4天后，快递被退回，胡少波检查了一下，发现快递根本没有打开过，跟发出去时相比，信封上只增加了“拒收”二字。

　　“在意料之中。”胡少波律师之前就判断，连东城区法院都立不了案，鄂尔多斯中院更不会让他们如愿，“我们寄个材料，就是想看看以何种方式被拒绝。”他自嘲道。

　　未激活的“五十五条”

　　磨了5个月，两次被拒，至少让胡少波律师知道了法院不予立案的理由。年初施行的《民事诉讼法》第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　该条法规曾让环境维权人士惊喜，因其允许向“法律规定的机关和有关组织”提起公益诉讼。但问题就出在这儿，“有关组织”是哪些组织，并无界定和说明。在实际法律操作中，法院无法认定“有关组织”究竟是哪些组织，什么组织。“所以，《民诉法》第五十五条开启了环境公益诉讼的司法程序，却又没有激活它。”胡少波说。

　　何时才能“激活”？法官告诉胡少波 ，要等最高法院的司法解释。

　　“而最高院不会单独对《民诉法》五十五条发布司法解释，根据经验，明年会打包出台一系列司法解释，其中应该包含这一条。”胡少波告诉《中国新闻周刊》。他同时得知，最高法院对《民诉法》五十五条的司法解释，需要参照“相关法律”来界定。这里的“相关法律”，指的是正在修订中的《环境保护法》。

　　去年8月，《中华人民共和国环境保护法》迎来立法24年后第一次修订。今年6月，《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二审稿)》(以下简称《环保法草案二审稿》)正式向社会发布，征求意见。其中新增的第四十八条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

　　《草案二审稿》甫一公布，就引起巨大反弹。环保组织群情激昂，抗议《环保法二审稿草案》将环保联合会列为唯一的环境公益诉讼主体。在他们看来，由环保部旗下的中华环保联合会“垄断”环境公益诉讼，在一定程度上混淆了裁判和球员身份，对某些须对环境污染负责的地方政府缺乏威慑力。

　　在一片争议声浪中，全国人大常委会10月底对《环保法修订案草案》进行了第三次审议。在三审草案中，环境公益诉讼主体的范围有所放宽，未提中华环保联合会，但作了一些被视为“量身定做”的限定：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织。”

　　自然大学发起人冯永峰表示，必须在国务院民政部登记才算全国性组织，从事环保五年以上且信誉良好的全国性社会组织，数来数去只有环保联合会合格。

　　中国政法大学的曹明德教授曾受最高法院委托，对《民诉法》第五十五条中的“有关组织”进行界定，他的建议是：“依法登记；有自己的组织机构；以环保为目的；有自己的律师。”

　　“目前三审稿中，环境公益诉讼主体的门槛依然过高，据估计，目前只有13家合格，其中除了中华环保联合会外，其他协会和机构，根本没有提起环境公益诉讼的意愿。”曹明德说，全国的环保NGO有数千家，活跃的不过一百多家，《环保法》对公益诉讼主体的限定虽然初衷是防止“滥诉”，实际上并不存在这种风险。”

　　高门槛究竟挡的是谁呢？自然之友、自然大学等组织均被拒之门外。中国政法大学的环境污染受害者法律援助中心，比照三审稿的标准也不合格。据该中心主任王灿发介绍，中心受理案件中，九成是私益诉讼，这并不违背中心的理念：通过少数人提起的诉讼，让多数人受益于环境改善。

　　今年初随着新《民诉法》实施，该中心打算将工作重心向环境公益诉讼偏移，但在扑朔迷离的诉讼主体争议中，中心能否获得合法的诉讼主体资格尚未可知。

　　回归立法本意

　　环境污染受害者法律帮助中心，又称中国政法大学环境资源法研究和服务中心，成立于1998年10月，是经中国政法大学批准、司法部备案的环境资源法研究机构，同时也是自筹资金为社会提供环境法律服务的环境NGO。成立至今，已代理了300余件环境公益和私益诉讼。

　　在更广阔的时代图景上，环境诉讼案件大幅增长，这从一个侧面反映出公众的环境诉求。据统计，2002年至2011年的10年间，全国环境案件的收案数年均增长率7.66%，2011年总收案数超过1万件。

　　中国政法大学教授肖建华表示，环境公益诉讼主体长时间徘徊在模糊地带，以至于除了政府，社会上缺乏制衡污染企业的力量。他认为，为了弥补这一缺失，检察机关可以成为环境公益诉讼的主体。他曾给《检察日报》撰文阐述这一观点，稿件却被退回，编辑告诉他，“报社领导认为检察机关不是公益诉讼的主体。”

　　肖建华感到困惑，环境公益诉讼的主体到底是谁？“民间组织是没有级别的，任何一个有级别的环保机构都是政府的附属部分。如果把诉讼主体赋予中华环保联合会这样一个行政色彩浓厚的组织，难保此类诉讼会受到行政机关的牵制，失去独立性。”

　　肖建华认为，世界各国的实践证明，通过诉讼方式来扼制环境恶化是可行的方式。但对诉讼主体资格的限定，应基于如何更好地发挥《环境保护法》的作用，但是如果最终只有中华环保联合会一家垄断，相当于设定了一种“禁止性规则”，无法达到环境保护的目的，有违《环境保护法》的立法本意。

　　事实上，胡少波律师遭遇的“不予立案”，不仅发生在中国政法大学环境污染受害者法律援助中心，还包括先天拥有环境公益诉讼资格的中华环保联合会。据中华环保联合会诉讼部的马勇透露，今年受理的6宗环境公益诉讼案件，以同样理由，被法院拒绝立案。

　　而在成立之初博得一片喝彩的各地“环保法庭”，今年亦因缺乏案件，几乎到了门可罗雀的地步，其他庭的法官忙不过来时，环保庭的法官纷纷被抽调去帮忙。

　　环境问题事关共同利益，需要民众广泛参与，这一点已成共识。事实表明，仅仅依靠官方，无法制止环境恶化。因此环保问题需要民间积极参与。刚刚结束的十八届三中全会提出，在环境领域要广泛发动公众参与。

　　而在《环法保修订草案中》新增的第五章名为“环境信息公开和公众参与”，亦是倡导更广泛的公众参与。但令法律学者困惑的是，对环境公益诉讼主体资格的限定，与这一初衷背道而驰。 ★