信访与政绩须“脱钩”但不必“划界”

　　本次信访排行榜与地方政府政绩“脱钩”的改革，并非完全使信访与政绩划清界限，而是通过改革将地方政府对信访的关注重新回归到实际解决群众问题之上

　　文｜朱巍

　　信访制度是中国特色的法治民主制度建设，是社会主义民主的一种体现形式。自1951年出台《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》以来，信访制度已经走过了60多年的岁月。在这段时间中，信访制度对加强民主建设，强化法制监督和维护老百姓权益起到了至关重要的作用，在一定程度上是法治建设的重要补充。

　　不过，随着中国法治建设进程的完善和民主社会建设的逐步完成，信访作为“半独立”于司法体系外的补充制度在近些年来屡遭质疑。尤其是在2005年建立起地区“信访排名”以后，信访制度逐渐演变成“考察”地方官员政绩和升迁仕途的直接标准，这与旨在加强社会主义民主制度和加强群众联系的制度初衷是相违背的。

　　信访制度设置之初，核心立足点在于加强政府与群众的联系，是切实解决群众实际问题的维权性制度。在理论层面上看，一个地区信访数量绝对数的多寡，的确与当地政府政绩有着密不可分的关系。不过，从实践看，考评体系如果仅仅从信访排行榜数字进行划分，那么实际效果就会发生异化。

　　其一，过于量化的排行榜必将导致政府关注点集中在减少信访数量之上，而非集中在如何妥善解决问题、解决了多少问题和解决问题效果之上，而后者恰恰是信访制度存在的初衷所在。

　　其二，信访排行榜与地方政府政绩挂钩，客观上必然造成个别政府部门为减少信访数量采取非法的激进措施，近年来个别地方政府甚至专门成立了“截访”工作组，更有甚者不惜非法设立“黑监狱”、“黑名单”等手段控制上访。

　　显而易见，信访排行榜导致信访制度功能发生了异化，与密切联系群众和解决群众问题的制度初衷相背离。因此，信访制度改革势在必行。

　　取消信访排行榜是信访制度改革的重要举措，用中央与地方、上级与下级之间“点对点”的横向监督代替僵硬的“排行榜”纵向比较，是深入信访制度改革的主要方面，最后通过“点对点”的监督和指导达到“将矛盾化解在当地”的效果。

　　在本次信访制度改革中，最核心的部分应该是将各级政府对待信访的态度进行了转变，由原来的“如何避免问题”，转换到现在的“如何解决问题”。同时，本次信访改革强调了解决群众的切实问题要注重效率，意图是将问题就地解决，这也是“枫桥经验”的核心所在。

　　“枫桥经验”之所以长达五十年仍值得我们借鉴学习，其主要理念就在于解决群众问题要依靠群众，遇见问题政府和司法部门要勇于承担解决问题的责任，“不上交问题”，“就地解决问题”。其实，即便是在最为完善的法治社会中，法律依然是最低等级的道德，法律不是解决所有问题的唯一途径。“枫桥经验”恰恰说明了这一点，群众路线就是建设法治和谐社会的重要补充，从群众中来，到群众中去，要对出现问题的群众讲道理，而不是动辄就套用生硬的法律规定。在解决问题的时候，不仅要在物质和法律上对上访群众进行有效率的维权，更重要的是，要在上访群众心理上进行安抚和疏导。

　　其实，信访制度作为中国特色社会主义基本民主制度不管如何发展，其核心永远都是联系群众和解决群众实际问题。一方面，信访制度不能代替司法制度，应该区分两者在和谐社会建设中的不同分工，不是所有问题都可以通过信访解决的；另一方面，信访制度与司法制度应该相辅相成，前者是后者的监督和补充，后者应该为前者提供支撑和保障。必须明确的是，本次信访制度取消“排行榜”的改革，并非完全使信访与政绩划清界限，而是通过改革将地方政府对信访的关注重新回归到实际解决群众问题之上，突出上级对下级、中央对地方关于信访的监督和指导，更好地发挥新时代信访制度在法治和谐社会建设中的重要作用。

　　(作者系中国政法大学传播法研究中心研究员，中国人民大学民商事法律科学研究中心网络法研究所副所长)