公民申请揭开200亿超生罚款面纱 仍存三谜团
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一年可达到数百亿元规模的社会抚养费，终于被揭开神秘面纱的一角。
今年7月至今，已有24个省份，依公民申请，陆续公开2012年度社会抚养费征缴总额，共计200.98亿元。
但同时，由于社会抚养费的收、支均由县一级计生、财政部门统筹，尚无一省份能够公开这笔巨额费用的用途。
社会抚养费，这个与国家计划生育制度伴随30余年的处罚事项，因标准混乱、底数不清、用途不明等，已成一个巨大的疑团。
中央启动实施“单独二胎”，逐步调整完善生育政策的决策，令“社会抚养费”也走到改革的十字路口。
问题 1 征缴标准
标准不一 重庆两县差2.69倍
“在同一个地方，当事人经济状况相近，违反计划生育的情节相同，社会抚养费的征收会有数倍的差异。这种弹性，大大逾越了自由裁量权的幅度和范围。”广州市政协委员韩志鹏说。
1岁2个月的甜甜(化名)生在北京、长在北京，父母有稳定工作，但她还没上户口。原因是，按现行《北京市人口与计划生育条例》，“父母仅有一方是独生子女”的甜甜，属于超生。
如果让甜甜和她的哥哥一样，随父亲王勇(化名)把户口登记在朝阳区的家里，其父母需向朝阳区计生部门缴纳约36.469万元的社会抚养费。
社会抚养费，2000年在中央关于加强计划生育工作的文件中被命名，定义为对“违反计划生育政策的家庭，给予的必要经济制约”。2002年，原国家计生委发言人江亦曼解释称，“社会抚养费不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源”。
但在民间，社会抚养费一直延续着上世纪80年代计划生育以来的“俗称”：超生罚款。
邻居告诉王勇，如果在昌平有亲戚或有房，甜甜就能在昌平进行城镇居民户口登记，只需向昌平人口计生委缴纳约18万元的社会抚养费，仅相当于朝阳区的一半。“等孩子该上学了，户口随父母，迁回来就行。”
征收标准由省区市规定
为何差距如此之大？国务院规定，社会抚养费的具体征收标准由省、区、市规定。但省级政府和计生委，又将标准的具体确定权转给区县级计生委。
比如，《北京市社会抚养费征收管理办法》规定，社会抚养费征收的基数，是计生部门做出征收社会抚养费决定前一年，市统计部门公布的全市城镇居民年人均可支配收入或农村居民年人均纯收入。对违反计生规定生育第二个子女的夫妻，按照上述基数的3至10倍征收社会抚养费。
究竟该按几倍征收？《办法》称，由“区、县计划生育行政部门负责本辖区内社会抚养费的具体征收工作”。
朝阳区一位街道计生干部表示，朝阳区经济发展水平高，对社会抚养费，一般按照基数的10倍征收；而相邻的昌平区，多年来仍按5倍征收。“同在北京，征收标准迥异，差十几万，上面还有考核指标，现在的工作太难做了。”这位干部说。
上述说法，也得到其他区县计生委相关负责人的证实。
东城区计生委相关负责人向新京报记者介绍，目前，朝阳、海淀两区计生委，对于计划外生育“二胎”的社会抚养费，一般按照高限，也就是基数的10倍征收；东、西城，按7-8倍征收；昌平、通州郊区县，征收倍数仅为5-6倍。
而这些具体的征收标准，对个案的征缴额度如何确定？仅由计生系统内部掌握，没有公开文件显示。
标准不一是共性问题
今年9月1日，国家审计署公布9省45县社会抚养费审计结果，共性问题之一就是“社会抚养费征收标准不统一”。
以重庆为例，如对2011年发现的计划外生育行为，酉阳县最低征收社会抚养费1.46万元，而忠县为5.4万元，是酉阳县征收额的3.69倍。
12月6日，广州市政协委员韩志鹏发表署名文章，指出社会抚养费的最大问题是“同案不同命(价)”：在同一个经济指数的地方，当事人违反计划生育的情节相同，当事人经济状况相近，罚金竟然可以有数倍的差异。“这种弹性，显然大大逾越了自由裁量权的幅度和范围。既不合法，也不合理。”
和王勇一样，同样在北京成家立业的老乡刘岩(化名)，去年也违法生育了第二个孩子，和甜甜同龄。不过，刘岩夫妻俩的户口都不在北京，在老家找到关系，只缴了1万多元社会抚养费，就给小儿子在当地上了户口。
问题 2 资金去向
200亿社会抚养费去向未公布
“各省级计生委、财政厅不掌握该省社会抚养费收支明细，恰恰说明失职的存在，巨额社会抚养费的收支，一直疏于监管。”申请公开抚养费收支的吴有水说。
12月4日，广东省卫生计生委通报，2012年度全省社会抚养费总额14.56亿元。
作为第24个公开社会抚养信息的省份，广东省卫计委依然只拿出了“面子”(征收总额)，没有“里子”(钱花哪儿了)。
用广州市政协委员韩志鹏的话来讲，没有支出明细，没有审计报告，“这种公开不充分，公众的知情权根本没有得到满足”。
今年9月起，国家卫生计生委官员多次表示，各省人口计生部门应主动公开社会抚养费信息，欢迎社会监督。今年11月1日，还公告要求辽宁、安徽、江西、山东、海南、重庆、甘肃7省份人口计生委，限期向公民吴有水公开该省份2012年度社会抚养费的收支信息。
截至昨日，仅有24个省份公开了2012年征收情况，共计超200亿元。
计划生育制度实施30余年，全国社会抚养费收了多少，可从24省份一年200亿元中窥见一斑。但是，这笔钱用哪儿了？多省份人口计生委、财政厅的解释是：社会抚养费用途，自己不掌握，由县级计生部门征收，归同级财政支配。
今年9月初，国家审计署称，近年未对社会抚养费组织过全面审计，未全面掌握这笔资金的底数。
两周后，审计署首次公布9省45县2009-2012年社会抚养费收支审计结果：几乎每一个县都存在如下问题：漏报计划外生育人数；征收标准不公，基层自由裁量权过大；数以百万、千万计的实际征缴费用未缴入国库；基层政府社会抚养费被截留、挪用、私分。
2009年，四川内江市县(区)两级审计机关调查发现，全市4个区(县)共有11344.07万元社会抚养费未缴入金库，直接在预算外财政专户中使用。
《山东省计划生育社会抚养费征收管理办法》则明文规定，社会抚养费省、市地、县(市、区)三级计划生育部门按5:10:85的比例分配使用。
上述事实，已与国家对社会抚养费的官方定义(“为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用”)要求相去甚远。
近年来，一些县级政府甚至向基层摊派征收指标，导致一些地方为收取社会抚养费“放水养鱼”，对“超生”漠视，对“罚款”热衷的现象屡屡被媒体曝光，更引发公众质疑“社会抚养费究竟抚养了谁？”
吴有水说，“各省级计生委、财政厅不掌握社会抚养费收支明细，恰恰说明失职的存在，巨额社会抚养费的收支，一直失于监管”。
问题 3 政策执行
社会抚养费与上户口是否需捆绑
2011年4月29日，国家统计局局长马建堂在接受人民网在线访谈时介绍，第六次全国人口普查，登记到没有户口的人有1300多万，大部分是因超生未上户口。
张艺谋涉嫌超生事件，让社会抚养费的征收和户口之间的“捆绑”迷局，再度引发公众关注。
“张艺谋3子女在我所办理户籍证明时出示了结婚证及出生证明，符合上户的要求，手续合法，不涉及违法行为。”近日，无锡滨湖区鼋头渚派出所民警的解释，一度让公众舆论迷惘：被计生部门定性为违法出生的孩子，不缴清社会抚养费就能上户口？
我国现行《户口登记条例》明文规定，户口登记机关应该对出生的中国公民予以登记，无附加条件。
但是，在现实中，除福建、河北、江苏、四川等地，近年来禁止了“本辖区户籍登记工作与计生证明进行捆绑”外，多数地方均颁布《规定》或《通知》，将计划生育部门出具的《生育服务证》(俗称“准生证”)或社会抚养费缴清证明，作为新生儿入户的前置条件。
“每个已出生的孩子，不能因为家长没有缴纳社会抚养费而成为黑户。”已取消计生证明作为户口登记前置条件的无锡警方如是说。
然而，一位尚未取消计生证明与户口“捆绑”的省会城市公安局户政系统人士表示，由于计划生育指标对各级政府的考核压力，现在很难取消计生证明作为户口登记的前置条件。
北京市人口计生系统一位工作人员则坦言，“准生证”约95%的作用是给孩子办户口；社会抚养费的执行威慑力也在于“户口登记”，如果取消两者的关系，“超生”问题将难以控制。
国家统计局局长马建堂介绍，第六次全国人口普查，1300多万人没有户口，大部分是因超生。
今年7月，媒体报道四川泸州16岁少女蔡艳琼因家贫，缴不起父母超生她的社会抚养费，无户籍无法参加中考，喝农药自杀，再次引发舆论对“社会抚养费捆绑户口”的质疑。7月25日，当地派出所称已为蔡艳琼办好了户口。
12月2日，10位学者、律师上书国务院、公安部，建言撤销各地不适当的规范性文件，在全国统一取消计生证明，特别是社会抚养费缴纳证明与户口登记的“捆绑”。
■ 观点
社会抚养费公开应效仿晒“三公”
今年11月15日，十八届三中全会《决定》发布，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策”。
北京大学人口所教授陆杰华指出，无论是现在放开“单独二胎”，抑或是今后完全放开“二胎”，我国要稳定低生育率，未来很长一段时间仍需要计划生育。因此，作为对计划外生育行为的一种经济约束形式，社会抚养费有继续存在的合理性。但是，随着我国生育政策的调整，社会抚养费征收对象、标准、用途亟待改革，“这是政府现在必须要思考的内容”。
首先，社会抚养费的征收方式，应更人性化。“毕竟孩子是无辜的，不能因为其父母的计划外生育行为，而限制孩子求学、参加医保等公共服务的基本公民权利。”
其次，社会抚养费的征收标准应该相对统一、适度，消除各地“自由裁量权过大，虚报、截留、挪用甚至‘养鱼执法’”等乱象。社会抚养费的收支必须公开、透明，引入政府审计和社会监督，“这是它存在下去的重要环境和条件”。
广州市政协委员韩志鹏指出，“要杜绝社会抚养费征收管理的种种乱象，须像晒三公那样，对社会抚养费进行独立核算，征收、支出明细都要见光，接受专项审计。否则，它永远是一笔糊涂账。”
图解“社会抚养费”
何为社会抚养费？
在1980年代初期叫“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。2000年，中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。2001年《人口与计划生育法》将“社会抚养费”明确规定下来。
社会抚养费，2000年在中央关于加强计划生育工作的文件中被命名，定义为对“违反计划生育政策的家庭，给予的必要经济制约”。
社会抚养费总额有多大？
2012年社会抚养费，已有24省份公开，共计200.98亿元。未公开的省份：安徽、山西、西藏、浙江、山东、甘肃、天津。
具体征收标准谁来定？
国务院规定：社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。具体征收标准由省(区、市)规定。但实际上，各省份又将具体的征收标准裁量权，转移给县(区)级政府和人口计生部门。
社会抚养费谁来征收？
区县计生委可以收，也可委托乡镇政府、街道办的计生干部去收。国务院《社会抚养费征收管理办法》规定：社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡(镇)人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。
社会抚养费缴给了谁？
社会抚养费不属于财政收入。多省份人口计生委、财政厅称，社会抚养费用途，自己不掌握，由县级计生部门征收，归同级财政支配。
审计发现了哪些问题？
●征收标准差异大 ●基层自由裁量权大，滋生寻租空间
●层层摊派征收任务 ●收支管理不规范，漏报、截留、挪用比比皆是
新京报记者 魏铭言
(原标题：社会抚养费征缴三大疑团待解)
