中美双边投资协定的影响与对策

　　应提升制造业自主创新能力、大力推动政府下放审批权、积极开展负面清单试点以及对BIT规则开展深入学习

　　文/朱帅

　　双边投资协定(BIT)是国与国之间为了保护和促进两国投资活动而签署的双边条约。2013年7月进行的第五轮中美战略与经济对话确立了中美两国以“准入前国民待遇”和“负面清单”为基础进行双边投资协定谈判。而中国(上海)自由贸易试验区将加快政府职能转变，探索负面清单管理，标志着中国政府对负面清单试点的大幕正式开启。

　　面对这一重大的历史机遇，应果断采取措施以应对其给我国制造业带来的影响。一方面，我国政府应在下放审批权以及负面清单试点上大胆改革，另一方面，我国制造业企业应加强对BIT规则的学习，尽快提升自主创新能力，以积极应对BIT对我国制造业转型升级的影响。

　　BIT谈判对中美经贸关系意义重大

　　近些年来，中美两国的经济贸易关系越来越紧密。据中国海关总署统计，2012年美国是中国的第二大贸易伙伴、第一大出口市场和第五大进口来源地。而据美国普查局统计，2012年中国是美国的第二大贸易伙伴、第三大出口市场和第一大进口来源地。2012年，中美双边贸易总值为4846.8亿美元，增长8.5%。

　　与此同时，中美两国相互投资持续增长。据美国有关咨询公司统计，2012年中国企业用于收购美国企业和建设工厂等的直接投资额较上一年增长44%，达到65亿美元。而同期美国对华直接投资额为31.3亿美元。在全球对美直接投资中，中国所占的比例虽不到1%，但正在逐年提高。以金融危机前后为标志，2008年以前，中国企业的对美投资项目平均每年只有30个左右，而2009年以后则猛增至近3倍。预计未来仍将保持强劲势头。

　　对于中美两国来说，努力达成一个高标准的双边投资协定符合两国共同利益。

　　第一，使得中美两国之间投资变得更加自由。以往出于政治的考虑，美国多次以国家安全的名义阻止中国制造业企业对美国企业的收购，这严重影响了两国之间的投资总额，也打击了两国企业之间的交流合作。双边投资协定的宗旨就是平等与互利，这对减少政治对两国投资的干扰具有重大的积极意义。

　　第二，为中国与其他国家和地区合作提供范本。中美两国分别是当今世界上最大的发展中国家和发达国家，中国是当今全球对外直接投资增长最快的国家，而美国是当今吸收外国直接投资最多的国家。两国之间如果能达成双边投资协定，对中国与其他国家和地区签署双边投资协定无疑会起到示范效应。

　　BIT对我国制造业的影响

　　BIT对我国制造业的积极影响包括：一是为我国制造业投资美国提供法律保障。近年来，美国国际贸易委员会(USITC)发起的针对中国的进口产品侵犯美国知识产权的“337调查”严重阻碍了中国商品进入美国市场。而美国外资投资委员会(CFIUS)按照美国《外国投资和国家安全法案》的规定多次以威胁国家安全为由否决中国企业对美投资。此次双边投资协定谈判，美方承诺公平对待包括国有企业在内的中国投资者赴美投资。根据双边投资协定，今后中国企业到美国投资，美国要给予准入前国民待遇。理论上来说，这对中国企业投资美国是一个利好，会对我国企业“走出去”带来正面作用。

　　二是为转变政府职能促进制造业发展提供动力。我国现行采用的是《外商投资产业指导目录》的模式，其列出了我国对外资的鼓励类、限制类、禁止类行业。此次中美之间达成的一致就是将我国过去的准入后国民待遇延伸至准入前。而负面清单会很清楚地说明哪些是禁止的，哪些有什么限制。当前，由于技术效率低下和要素市场分割导致的要素配置结构扭曲对我国制造业的负面影响非常大。可以断定，此次“准入前国民待遇”以及“负面清单”的突破对理顺政府与市场的关系，促使政府从转变经济增长方式的长远战略角度出发，制定相关法律法规消除各种要素市场的扭曲，促进制造业相关要素流动具有积极的推动作用。

　　三是有利于我国制造业吸纳先进技术。目前我国制造业转型升级，从产业链低端走向高端迫在眉睫。进一步放开和调整外商投资领域，有利于吸纳国外先进技术。我国早在2012年1月施行的《外商投资产业指导目录》中就将高端制造业作为鼓励外商投资的重点领域，促进外商投资使用新技术、新工艺、新材料、新设备，改造和提升传统产业。此次BIT谈判的结果将进一步鼓励美国制造业企业增加在华投资，特别是高端制造业领域。

　　BIT对我国制造业的负面影响则包括：一是准入前国民待遇使美国企业有先发优势。准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。核心技术的匮乏和质量控制能力的薄弱是我国制造业企业的内外伤，我国制造业企业与美国制造业企业在各个方面都缺乏足够的竞争力与之相抗衡。BIT使美国制造业企业凭借自身的先进技术在中国制造业高端市场占据先发优势，并通过技术封锁的手段阻止后来者与之竞争，这无疑会加剧中国本土企业在这一领域的洗牌。自主创新能力弱的本土企业会率先被市场所淘汰。

　　二是负面清单给我国产业保护带来挑战。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求等管理措施均以清单方式列明。这与我国现行《外商投资产业指导目录》模式最大的不同就是由列明“哪些允许”转变为“哪些不允许”。在制造业领域我国尚处在由低端制造业向高端制造业升级的过程之中，产品的竞争力还不是很强，为了产业保护需要列明的禁止项目太多。而美国作为一个高端制造业强国具有强大的研发与创新实力，其已经对制造业技术的更新换代有了很强的自适应性，因此更容易列出负面清单。

　　三是增加我国企业遭遇法律诉讼的风险。我国制造业企业长期处在国家的鼓励和保护之中，许多制造业企业法律意识淡薄，尤其缺乏与国际级制造业企业做生意的经验。美国是世界上法律法规最健全的国家之一，其凭借自身作为世界霸主的地位制定了全球贸易与投资的规则。在当今世界格局还没有出现大变革的背景下，今后中国制造业企业在与美国制造业企业打交道时不得不遵循BIT规则。对规则的不熟悉很容易使中国制造业企业在引进与消化美国技术的过程中存在侵犯美国知识产权的问题，增加遭遇法律诉讼的风险。

　　我国制造业对BIT的应对之策

　　中国制造业的发展已经走过了三个阶段。改革开放为起步阶段，这一时期以初级的“三来一补”为主。1985年开始第二阶段，制造业门类逐渐齐全。1998年亚洲金融危机后为第三阶段，中国全面承接了原属于东南亚国家的低端制造业，利用自身的资源和劳动力优势开始了跨越式发展。而接下来关键的第四阶段，中国制造业能否成功实现产业升级在此一举。为此，我国应在提升制造业自主创新能力、大力推动政府下放审批权、积极开展负面清单试点以及对BIT规则开展深入学习方面采取措施积极应对。

　　一是提升制造业自主创新能力。外资企业很重视自身技术的安全性，时刻防止技术外溢给我国。因此，我国在培育本土制造业企业提升自主创新能力上应做到：第一，进一步突破制造业产业关键技术，消除影响竞争力提高的瓶颈。第二，推动制造业产学研等要素的快速集聚，加强科技创新平台之间的有机联系。第三，完善制造业创新金融体制机制，加强创新创业融资服务平台建设。第四，突出人才在创新型经济中的关键地位，大力加强制造业人才队伍的培养。第五，强化制造业企业技术创新的主体地位。

　　二是大力推动政府下放审批权。依照准入前国民待遇的要求，美国制造业企业的国民待遇将延伸至投资发生和建立前的阶段，而这与我国现行政府审批制度相背离。因此，我国应一方面大力推动将审批外国投资的权力从中央政府下放给省和地方政府。另一方面，推动从审批制转向简单的备案制，以实现政府职能的回归。随着改革红利的释放，审批时限的缩短将破解制造业企业生产与资金的周转难题，使制造业企业真正成为市场的主体，对信息的捕捉更加及时。

　　三是积极开展负面清单试点。针对此次对话成果，一方面，我国政府应根据现行的《外商投资产业指导目录》对其中涉及制造业的限制类与禁止类条目进行梳理，并做广泛而深入的调查研究，在此基础上形成符合中国国情的制造业领域负面清单。另一方面，在我国选择若干条件成熟地区例如上海和广东进行负面清单试点，加快相应法律法规的修改。根据负面清单管理模式的要求，试验区内可以尝试率先改革投资项目管理以及外商制造业投资企业设立及变更管理。

　　四是对BIT规则开展深入学习。目前美国与中国进行双边投资协定谈判的基础是2012年4月由美国贸易谈判代表办公室(USTR)发布的美国2012年双边投资协定范本(2012USModelBIT)。国内制造业领域的从业人员对此内容仍存在不甚清楚的情况。因此有必要一方面组织国内专家通过召开研讨会的方式对其进行深入剖析，认真理解其内涵，在此基础上提出有利于中国制造业的合理化建议。另一方面，通过培训的形式向本土制造业企业进行传授，增强企业管理者对BIT规则的了解，并相应地在生产和管理过程中作出改变。□(作者单位：工业和信息化部赛迪智库世界工业所)