顺德：改革向纵深推进

　　改革进入“深水区”后，不仅涉及横向的机构整合，还涉及纵向的权力调整，有待进一步上下联动、整体布局

　　文/《瞭望》新闻周刊记者凌广志 黄玫 叶前

　　经过四年多的探索实践，广东顺德以转变政府职能为核心，大胆探索政府大部门制改革、简政强镇事权改革、行政审批制度改革、社会体制改革、基层治理改革、市场化改革等全面系统的综合改革，初步建立起符合社会主义市场经济要求的行政管理和经济社会治理体制，为县域综合改革提供了有益的经验和启示。

　　顺德“深水区”改革改出了大社会、好社区、活市场，政府职能转变带来了社会和经济的良性转型，为服务群众、社会稳定和经济发展释放了较大的改革红利，并形成全社会支持和参与改革的氛围。

　　顺德改革让人看到了先行者的勇气和智慧，以及早改革、早主动的红利效应；而改革进入“深水区”后不仅涉及横向的机构整合，还涉及纵向的权力调整，顺德在综合改革的推进和深化中，仍受改革不配套等一些因素影响，有待进一步上下联动、整体布局。

　　培育改革DNA

　　改革开放以来，顺德多次以改革“大动作”引人注目，每一次都是将突出矛盾挑战化为改革的机遇，在通过主动改革走出困境的同时，也形成了越来越融入骨髓的“改革DNA”，让经济社会发展跨上了一个新的台阶。

　　上世纪90年代初，当乡镇企业和集体经济发展后劲不足时，顺德在全国率先进行企业产权制度改革。区镇两级1000余家国有、集体企业转制为民营企业，政府从一般竞争性领域退出。产权改革释放的活力，让顺德成为全国第一个GDP跨过千亿元的县域经济体。近几年顺德面对经济转型压力和社会发展滞后的问题，遇到了前所未有的挑战。

　　顺德区委书记梁维东说，顺德这几年2000多亿元的GDP超过了西部的部分省区，1.4万美元的人均收入达到中等发达国家水平。但政府在经济管理中还有不完善的地方，顺德上市公司有十几家，外向型企业更多，企业的老板们对经济管理和投资审批提出了更高的要求。

　　顺德这些年城镇化率比较高，一些镇街建成了漂亮的小城市，但公共服务和社会管理还没有跟上，存在“经济腿长、社会腿短”的问题，社会矛盾一度多发。2010、2011年，顺德涉农到省上访人次居全省前列。不改革不行，必须适应经济社会发展需要，顺应企业家和群众的迫切要求。

　　不停顿的改革为顺德在“深水区”的率先前行打下了良好基础。大幅精简党政机构和全面推动行政审批改革，是当前改革中的两块硬骨头。而顺德2009年9月就开始启动大部门制改革，接着就展开行政审批改革。

　　35个党政机构整合为16个大部门，顺德大刀阔斧的机构改革使其成为我国党政机构最精简的县区之一。将工商、质监、安监、文化等8个“大盖帽”的全部或部分职能整合成市场安全监管局，探索大执法模式。以猪肉的管理为例，从屠宰监管、配送、售卖、加工到上餐桌，都归口一个局管理，百姓维权方便了，企业少了重复检查，部门间少了推诿。

　　2009年的大部门制改革没有引发大的震荡，也得益于20年前顺德就进行过一轮行政机构调整，如党政机构合署办公等为这一轮“大动作”做了铺垫。更重要的是，顺德这次改革更注重综合性系统性，以大部门制改革为切入点，较早就展开行政审批改革、市场化改革、社会管理改革和基层治理改革。

　　2010年初，在部门整合的基础上，顺德再次率先拉开行政审批制度改革大幕。改革主要涉及清理审批事项和实施审批事项标准化。2012年2月，顺德进行了彻底的清理和取消，梳理出全国县级政府最完整的“权力清单”，自我“弃权”大幅度实质性压减审批服务事项363项，向社会转移职能事项121项，实现政府权力和职能的“瘦身”。

　　去年5月1日，顺德又在广东全省率先推进商事登记制度改革，将商事主体资格和经营资格分离，放宽注册资本、经营场地等准入门槛。

　　在简政放权的同时，顺德强化了基层治理和服务，如在党建方面建立并创新党代表工作室，全区247个党代表工作室，建立起“两代表一委员”联系社区、倾听民意制度，今年1～9月份收集群众意见建议7900多条，办结率89%，群众满意度达96%，以作风转变切实赢得群众的信任和支持。

　　顺德的改革勇于从政府自身开始，突破现有利益格局，将各部门的审批权进行清理，该取消的取消；而在行政服务中心，所有工作人员的操作都在摄像头的监控下，系统的后台办理流程也全部由电子监察系统监控。“阳光操作”有助于限制权力滥用，从源头上防治腐败。

　　改革在掣肘中奋力前行

　　无论是大部门制还是行政审批改革，顺德的改革者们一方面在内部削权限权，让整合后的机构在磨合中理顺，又要面对法律法规的制约和利益格局的调整。

　　大部门制机构整合后，管理职能的合并与转变本身就是长时间面临的挑战。比如顺德区经济和科技促进局合并后，从事科技、经贸的工作人员轮岗，互相熟悉业务，短时间内很难达到较好的服务水平。

　　顺德区市场安全监管局常务副局长叶卉时告诉《瞭望》新闻周刊记者，工商、质监、安监、文化、卫生等8个“大盖帽”整合成市场安全监管局，“对一个加油站的检查，要看工商的营业执照，要看安监的培训证，还要检查质监的油品质量，责任重大。”不同执法部门的法律程序、文书各不相同，提高执法人员的综合业务能力成为艰巨的任务；同时，执法权下放到镇街，也面临着执法力量不足的问题。

　　相当一部分审批权和事权下放到镇街，是顺德这一轮改革的一大特点。这些改革对方便服务群众发挥了积极作用，但由于镇街的事权增加，相应的财政支出也明显增加，传统的区镇(街)财税分配结构也面临着调整，为改革提出了新的课题。

　　大部门制的实行，也让许多干部的升迁受到了影响。部门少了，16个大部门基本都是区级领导兼任首长，原来的部门局长改革后也只是任常务副局长。在采访中，虽然许多干部并没有明显表示怨言，但一些干部当“一把手”的机会明显减少。

　　顺德大部门制先行一步，还面临“下动上不动”、“下先动上后动”的尴尬。多个部门反映，去省、市里开会成为一件“疲于奔命”的事，一个大部门通常对口省、市里五六个厅委局，开会派副局长去认为不重视，同一个内容的会议往往要开好几遍。此外，顺德大部门制改革时将药品监管职能放在人口和卫生药品监督局，食品管理职能则归口到市场安全监管局；今年初，国家食品药品监督管理总局成立，顺德的部门设置又面临调整。

　　行政审批标准化，则是一场触及部门利益的“革命”。要求部门把抽屉、口袋、脑袋里的标准与要求拿到桌面上，形成统一标准和流程图，由区行政服务中心整合，这需要改革者敢负责、敢碰硬、敢得罪人。

　　顺德区行政服务中心主任闵乐萍说，在行政审批改革过程中，一些部门不太愿意把手里的审批权拿出来，中心就定期把各部门的改革信息在网络上向社会公布，促使这些部门的负责人积极配合改革。

　　当前顺德的审批制度改革进入攻坚阶段，改革需突破现行的部分法律，先行者面临一定的法律风险。顺德经科局反映，目前投资额1亿美元以下的外企的设立和变更在经科局审批，为简化审批流程，需要国家产业目录允许、鼓励类的项目取消审批，因为与外资相关法规有冲突，还需要与海关、外管部门协调，实行难度较大。

　　改革亟待上下联动

　　“从这四年的实践看，顺德的改革效果逐步显现，我们认定了改革方向，但进一步深化改革需要上级进一步的支持和自身更大的努力。”顺德区委书记梁维东说，顺德改革的关键不在于权和钱，而在于人，在于认准方向，坚定不移地推进改革。多位基层干部反映，改革不怕“割肉”，就怕“翻烧饼”，改了一段时间停了，甚至倒退。

　　顺德系列综合改革在珠三角起了带动、辐射作用，其经验在多个县区都有不同程度上的借鉴。珠三角多位县区负责人表示，他们认同改革的方向，也愿意进一步全面深化改革。由于顺德被省里确定为综合改革试验区，赋予了地级市的经济管理权限，很多措施能够推得开，因此希望省市赋予县区更多的管理权限，为深化改革提供有力保障。

　　中山大学政务学院副院长肖滨认为，顺德的改革约束了政府权力，提高了行政效率，激发了基层活力。建议总结顺德综合性改革的探索经验，让这个“改革样本”在更大范围得以推广。

　　部分专家和基层干部建议，国家在多个层面创造条件，为地方政府的改革全面铺开破障铺路。首先，建议统一部署自上而下各级改革，形成全国各地上下联动的行政管理体制改革。中央和省的部门设置可以基本一样，再往下的基层部门则可根据具体情况进行调整。比如20个部门中，16个是对应省和中央的，其他4个可以因地制宜来设置。建议行政审批事项逐步从“正面清单”过渡到“负面清单”，除了公布的不可以做的事，其他的事情都可以做，激发市场活力。

　　其次，支持顺德推进更深层次的行政审批制度改革。在压减审批事项、商事登记制度改革、企业投资管理体制改革、企业及社会诚信体系建立，以及与之配套的市场监管体系建设完善等方面继续探索和深化，获得政策和法律方面的保障。

　　此外，应支持改革先行地区在经济转型发展重点领域先行先试，开展城乡土地生态利用制度综合改革试点工作，在实体经济转型升级和产业集群国际化领域，以及节约集约用地、构建城乡土地生态利用制度领域进行新的探索。□